Avanti l’On.le Tribunale Amministrativo Regionale
per la Toscana
Firenze
RICORSO PER
Associazione denominata Movimento civico “Massa Comune” con sede legale in Massa Marittima via della Libertà n. 63, codice fiscale: 92070020539, in persona del suo Coordinatore per statuto legale rappresentante, Oscar Giuseppe De Paoli, nato a Sesto San Giovanni (MI) il 4.2.1959, codice fiscale: DPLSRG59B04I690S, Associazione rappresentata e difesa nel presente procedimento giurisdizionale amministrativo dall’avv. Gianluigi Ceruti con studio legale in Rovigo via All’Ara n. 8, codice fiscale CRTGLG37B10H620P ed elettivamente domiciliata presso lo studio legale dell’avv. Francesco Massimo Pozzi in Firenze Lungarno A. Vespucci n. 20, codice fiscale (PZZFNC59L26I726H) per mandato a margine del presente ricorso,
contro
Comune di Massa Marittima, in persona del suo Sindaco pro tempore domiciliato ex lege presso la sede municipale,
e nei confronti di
Società Massa Marittima Sviluppo s.r.l., in persona del suo legale rappresentante pro tempore con sede legale in Roma via Sommacampagna n. 9
notiziandone anche
– Ministero degli Interni in persona del Ministro pro tempore, DipartimentoVigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile domiciliato ex lege presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato in Firenze via degli Arazzieri n. 18;
per la declaratoria di nullità
in parte qua
del Regolamento urbanistico del Comune di Massa Marittima approvato con deliberazione del Consiglio comunale di Massa Marittima n. 48 del 30 luglio 2007, atto presupposto del permesso di costruire;
per la declaratoria di nullità
in parte qua
del Piano di recupero denominato “Area ex Agraria” approvato dal Consiglio comunale di Massa Marittima con deliberazione n. 28 del 17 aprile 2009, atto presupposto del permesso di costruire;
per l’annullamento
del permesso di costruire del Comune di Massa Marittima n. 82 rilasciato in data 7 settembre 2009, conosciuto in data 11 ottobre 2010 mediante accesso documentale da parte del tecnico incaricato dalla ricorrente geom. Massimo Grisanti, permesso con il quale la società Massima Marittima Sviluppo srl è stata autorizzata alla realizzazione di n. 42 unità residenziali oltre pertinenze nel lotto edificabile n. 1 del Piano di Recupero denominato “Area Ex-Agraria” in Comune di Massa Marittima,
per l’annullamento, altresì,
di ogni altro atto presupposto, inerente, collegato, derivato e conseguente anche se non nominato tra cui la deliberazione del Consiglio comunale di Massa Marittima n. 28 del 17 aprile 2009 di approvazione del Piano di Recupero denominato “Area Ex-Agraria” nonché, in parte qua, la deliberazione del Consiglio comunale di Massa Marittima n. 48 del 30 luglio 2007 con la quale è stato approvato il Regolamento Urbanistico, atto presupposto del permesso di costruire ed anche il parere dell’Ufficio del Comando provinciale di Grosseto dei Vigili del Fuoco in data 19 giugno 2009 prot. n. 0008836,
per l’accertamento e la declaratoria di inefficacia
del permesso di costruire del Comune di Massa Marittima n. 82 in data 7 settembre 2009 e conosciuto in data 11 ottobre 2010 nonché per l’adozione dei provvedimenti conseguenti prescritti dalla normativa applicabile.
* *
L’Associazione ricorrente “Movimento civico Massa Comune”
La ricorrente è un’associazione apartitica e senza scopi di lucro, sorta nel 2008, avente sede legale a Massa Marittima in via della Libertà n. 63 (codice fiscale 92070020539).
Le sue attività sono disciplinate da uno statuto che all’art. 1, sesto comma, prevede il perseguimento delle “finalità di tutelare, sia in sede amministrativa che giurisdizionale, nell’ambito del Comune di Massa Marittima, l’osservanza da parte delle pubbliche amministrazioni delle regole e della correttezza di gestione della cosa pubblica nell’interesse generale, la salute, la qualità della vita, l’ambiente, la natura, il paesaggio, l’ecosistema, i beni culturali, il corretto assetto urbanistico, la preservazione dei luoghi da ogni forma di inquinamento”.
Il successivo comma settimo dello Statuto stabilisce che “all’uopo l’Associazione potrà promuovere ogni azione, iniziativa, attività, manifestazione, ricerca, reputate necessarie o anche utili ai fini del conseguimento delle finalità associative, presentare istanze, ricorsi, memorie, osservazioni, perizie ed altri atti, in tutte le sedi consentite in Italia e all’estero, sia dinnanzi alle autorità amministrative anche partecipando ad eventuali procedimenti ai sensi degli articoli 9 e 10 della legge 241 del 7 agosto 199 e sue modifiche ed integrazioni, sia dinnanzi alle autorità giudiziarie amministrative, civili, penali, contabili e tributarie, anche in ambito europeo e comunque internazionale, conferire incarichi a professionisti ed esperti”.
La rappresentanza dell’Associazione di fronte ai terzi e la firma sociale competono al Coordinatore.
L’Associazione Movimento Civico Massa Comune è formata da cittadini di Massa Marittima ha uno stretto radicamento con il territorio comunale e costante collegamento con la popolazione, è dotata di uno statuto che, come si è visto sopra, ha scopi istituzionali di tutela anche in sede giurisdizionale di valori fondamentali ispirati al perseguimento dell’interesse pubblico tra cui il corretto assetto urbanistico, l’ambiente, la correttezza della gestione della cosa pubblica.
Pertanto l’Associazione ha interesse attuale, concreto, personale, diretto nonché la legittimazione attiva a chiedere l’annullamento degli atti impugnati proponendo la presente azione giurisdizionale amministrativa.
Da tempo la giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto la legittimazione attiva a ricorrere in sede giurisdizionale amministrativa non solo alle organizzazioni nazionali di protezione ambientale individuate ai sensi della legge n. 349/1986, ma anche alle associazioni e ai comitati di articolazione locale che perseguono analoghe finalità in ambiti più circoscritti (cfr. ex multis, TAR Emilia Romagna, Sez. I, 303/1993; TAR Veneto, Sez. I, 16 dicembre 1998, n. 2509; Cons. Stato, Sez. VI, 7 febbraio 1996, n. 182; Cass. Pen., Sez. III, 8699/1996; TAR Veneto, Sez. II, 4 giugno 1998, n. 858; TAR Veneto, 12 agosto 1998, n. 1414; TAR Veneto, 16.5.2000, n. 1014; TAR Lombardia, Brescia, 5 agosto 2000, n. 657; Cons. Stato, Sez. V, 28 maggio 2004, n. 3451; TAR Lombardia, 5515/2004; TAR Veneto, 12.5.2005, n. 2234; TAR Veneto, Sez. I, 30 maggio 2005 n. 2234; Cons. Stato, Sez. VI, 18 gennaio 2006, n. 129; Cons. Stato, Sez. IV, 2.10.2006, n. 5760, Cons. Stato, Sez. IV, 19 febbraio 2010, n. 1001).
SI PREMETTE IN FATTO
Con provvedimento deliberativo n. 47 del 27 luglio 2006 il Consiglio comunale di Massa Marittima adottava il Regolamento urbanistico che veniva poi approvato dal Consiglio comunale di Massa Marittima in data 30 luglio 2007 (del. n. 48).
Con deliberazione consiliare n. 64 del 28 novembre 2008 il Comune di Massa Marittima adottava il Piano di Recupero dell’area denominata “Ex-Agraria” e con successivo provvedimento deliberativo n. 28 del 17 aprile 2009 lo stesso Piano di Recupero veniva approvato dal Consiglio comunale.
Detto Piano di Recupero contempla la formazione di 2 lotti edificabili (dal medesimo piano considerati come unità minime fabbricabili), con interventi sul patrimonio edilizio esistente che si concretano prevalentemente in nuove costruzioni, oltre al reperimento di spazi pubblici da destinare a viabilità, parcheggio e verde pubblico e alla realizzazione di infrastrutture a rete quali fognature di acque bianche e nere, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica, rete di distribuzione del gas metano, rete pubblica di illuminazione, rete di telecomunicazioni.
Con permesso di costruire n. 82/2009 la Società Massa Marittima Sviluppo s.r.l. veniva autorizzata alla realizzazione di 42 unità residenziali, oltre pertinenze, nel lotto edificabile n. 1 del Piano di Recupero “Area Ex-Agraria” in Comune di Massa Marittima.
Con istanza di accesso documentale avvenuto in data 11 ottobre 2010 presso gli uffici del Comune di Massa Marittima, il Geom. Massimo Grisanti, per conto della ricorrente, acquisiva la piena conoscenza del permesso di costruire n. 82/2009 e di parte degli atti allo stesso relativi.
In data 12 ottobre 2010 l’arch. Gabriele Galeotti, anch’egli per conto della ricorrente, effettuava accesso documentale presso l’Ufficio Regionale del Genio Civile (U.R.T.A.T.) di Grosseto.
Tutti gli atti indicati nell’intestazione del ricorso sono illegittimi (in parte qua, il Regolamento Urbanistico) per i seguenti
MOTIVI DI DIRITTO
1.- Incompetenza del Consiglio comunale di Massa Marittima essendo competente la Giunta comunale in seguito all’approvazione dell’art. 4, comma 2, della legge 415/1998.
Illegittimità derivata
La legge n. 142/1990 sulle autonomie locali ha stabilito il riparto delle competenze tra i vari organi comunali ed in particolare tra il Consiglio comunale e la Giunta comunale.
Il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con D.lgs n. 267/2000, ha ridisciplinato il riparto stesso statuendo, all’art. 42, che il Consiglio comunale ha competenza limitatamente ad alcuni atti fondamentali puntualmente elencati, mentre la Giunta comunale compie legittimamente tutti gli atti di governo (rientranti ai sensi dell’art. 107, commi 1 e 2 nelle funzioni degli organi di governo) che non siano riservati dalla legge al Consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi e dallo statuto, del Sindaco e degli organi di decentramento.
Disposizione di eguale tenore è contenuta nell’art. 38 dello statuto del Comune di Massa Marittima dove sono regolate le attribuzioni della Giunta.
La legge 457 del 1978, e quindi anteriore sia alla legge 142/1990 che al D.lgs. 267/2000, aveva attribuito al Consiglio comunale la competenza ad approvare i piani di recupero del patrimonio edilizio esistente.
La questione dell’organo comunale competente ad approvare i piani di recupero è stata analizzata, con attenzione ed acutezza, da codesto on.le TAR Toscana con la sentenza n. 2540 del 2003 della quale riportiamo il seguente passo:
“(…) Il testo originario dell’art. 32, comma 2, lett. b), l. 142/90, che stabiliva la competenza del consiglio comunale, recava la generica formulazione ‘piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione’.
L’art. 15 della legge n. 109 del 1994 ha aggiunto alla citata disposizione anche la competenza consiliare in materia di piani particolareggiati e di piani di recupero.
Successivamente, è intervenuta la legge n. 425 del 1998, il cui art. 4, comma 2, in sostituzione della menzionata lett. b) dell’art. 32, della legge 142/1990 ha riproposto, per quanto qui interessa, la formulazione ‘piani territoriali ed urbanistici’, eliminando il riferimento ai piani particolareggiati e di recupero.
Pertanto, tali ultimi strumenti urbanistici, espressamente esclusi dalla competenza del consiglio comunale, stante il principio di tassatività degli atti di competenza dell’organo consiliare, rientrano in quella della giunta comunale, quanto meno a decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 415/98.
Ciò appare, d’altra parte, coerente con la funzione programmatoria e di pianificazione nell’uso del territorio riservata al consiglio, nella quale non appare compresa la materia dei piani di recupero, stante la natura di gestione dell’uso del territorio propria di tali strumenti urbanistici”.
Le argomentazioni, addotte da codesto Giudice a sostegno della competenza attuale (e così pure al momento dell’approvazione del Piano di Recupero de quo) della Giunta comunale –e non del Consiglio- in materia di approvazione dei piani di recupero, sono corrette, motivate, logiche, condivisibili ed hanno trovato piena conferma in altre pronunce emesse dal Consiglio di Stato in tempi diversi (cfr., Cons. Stato, Sez. IV, 17 gennaio 1995, n. 23; Cons. Stato, ord. n. 4548 del 28 settembre 2005).
Pertanto la deliberazione consiliare con la quale è stato approvato il Piano di Recupero de quo è illegittima per incompetenza del Consiglio comunale essendo invece competente la Giunta municipale in seguito all’approvazione dell’art. 4, comma 2, della legge 415/1998 che, in sostituzione della lettera d) dell’art. 32 della legge 142/1990, ha abolito espressamente la competenza consiliare per l’approvazione dei piani particolareggiati e di recupero.
La illegittimità della delibera consiliare che inficia il piano di recupero proietta i suoi effetti invalidanti sul –derivato- permesso di costruire.
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2.- Violazione del combinato disposto di cui all’art. 94, secondo comma, DPR 380/2001 e all’art. 82 l.r. Toscana 1/2005: rilascio del permesso di costruire senza l’acquisizione e la valutazione, agli atti comunali, dell’autorizzazione sismica ex art. 94 DPR 380/2001 e del parere dei Vigili del Fuoco ex art. 2 DPR 37/1998.
Il quarto comma dell’art. 82 l.r. Toscana 1/2005 così dispone: “L’acquisizione di tutti i pareri, nulla osta o atti di assenso comunque denominati necessari per l’esecuzione dei lavori è PRELIMINARE al rilascio del permesso; a tale acquisizione può provvedere direttamente l’interessato allegando la relativa documentazione alla richiesta; in mancanza l’acquisizione è a carico del Comune”.
La volontà del legislatore regionale, espressa nella disposizione dianzi riportata, è stata di una inequivocabile, esemplare chiarezza: il permesso di costruire può essere rilasciato soltanto dopo che il Comune, direttamente o per iniziativa da parte del soggetto interessato, è in possesso di tutti i pareri, nulla osta o atti di assenso comunque denominati prescritti dalle normative vigenti.
In particolare, il nulla osta sismico, va rilasciato dallo specifico Ufficio tecnico competente della regione (nella specie, l’URTAT di Grosseto) entro sessanta giorni dalla richiesta (art. 94, secondo comma, DPR 380/2001) e deve essere trasmesso immediatamente dopo il rilascio al Comune competente (nella specie, il Comune di Massa Marittima) “per i provvedimenti di sua competenza” ossia per la concessione (o meno) del permesso di costruire dopo l’acquisizione diretta o indiretta, di tutti gli atti di assenso comunque denominati, acquisizione che –ripetesi- deve obbligatoriamente precedere la concessione del titolo abilitante alla realizzazione della costruzione.
Nella fattispecie, il permesso di costruire è stato rilasciato senza il nulla osta sismico.
La “ratio” della norma regionale è evidente: il legislatore toscano pretende –giustamente- che il funzionario, prima di pronunciarsi sull’istanza diretta ad ottenere il permesso di costruire, abbia il quadro conoscitivo completo della situazione urbanistica, sismica, geologica e sotto il profilo della prevenzione-incendi, ecc.
Soltanto in presenza dei documenti di assenso prescritti da differenti normative il responsabile del procedimento comunale può formulare la proposta al Dirigente per l’eventuale rilascio del permesso di costruire.
In pratica e secondo la normativa statale di principio (vigente nel territorio regionale anche per effetto dell’art. 76, comma 2, della L.R.T. 1/2005 che espressamente fa salva l’applicazione della legge statale), nelle zone di bassa sismicità l’art. 94 del D.P.R. n.380/2001 (come già il previgente art. 18 della Legge n. 64/1974) consente di poter iniziare l’opera (ad esclusivo rischio e pericolo del titolare del permesso di costruire e sotto la responsabilità del progettista e del direttore dei lavori) prima che la Regione o il Genio Civile si sia determinato sulla obbligatoria domanda (art. 93), ma non dispensa il richiedente dall’ottenerla entro il termine di 60 giorni dalla domanda (art. 94, comma terzo).
Orbene, nel caso presente, dall’istruttoria comunale compiuta il 18 giugno 2009 si evince l’assoluta mancanza dei seguenti documenti –di acquisizione obbligatoriamente preventiva- prescritti sia dall’art. 82, quarto comma, della l.r. Toscana 1/2005 sia dall’art. 5 del Testo Unico sull’edilizia approvato con DPR 380/2001 applicabile ai sensi dell’art. 2 dello stesso Testo Unico fintantoché la Regione Toscana non legiferi in merito allo sportello unico dell’edilizia:
1.- il parere dei Vigili del fuoco riguardo alla due autorimesse private degli edifici contrassegnati con le lettere “A” e “B” in quanto progettate con capienza superiore a nove autoveicoli nonché con riferimento a due centrali termiche alimentate a gas metano di potenzialità superiore a 100.000 Kcal/h;
2.- l’autorizzazione sismica.
Ai fini dell’autorizzazione all’esecuzione dei lavori di cui al progetto, essendo il territorio del Comune di Massa Marittima classificato in zona sismica n. 3 (a bassa sismicità) “è possibile iniziare i lavori senza aver ottenuto ancora l’autorizzazione dell’Ufficio tecnico della Regione o dell’Ufficio del Genio civile, ma vige l’obbligo di presentare la documentazione prescritta dalla normativa antisismica entro il termine prescritto (vigente nel momento della presentazione dell’istanza, ndr) per il controllo della realizzabilità della costruzione e per le verifiche sulla sua esecuzione” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 4165/2003).
In particolare, il parere dei Vigili del fuoco e il nulla osta sismico non sono presenti nel procedimento di rilascio del permesso di costruire (procedimento di cui è stata esaminata accuratamente in sede di accesso la documentazione insieme con il funzionario preposto), non sono stati minimamente valutati né dal responsabile del procedimento né dal dirigente del servizio ed inoltre non ne viene fatta menzione nel corpo del permesso di costruire.
Di qui l’illegittimità del permesso di costruire per le violazioni di legge specificate nell’indicazione del motivo.
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3.- Violazione dell’art. 76.5 delle Norme Tecniche di Attuazione del vigente Regolamento Urbanistico in parte qua.
Violazione del principio fondamentale della legittimità del patrimonio edilizio esistente in caso di interventi inerenti il suo recupero.
Eccesso di potere per carenza di istruttoria
E’ pacifico in giurisprudenza che per intervenire –mediante recupero o riuso- sui fabbricati esistenti, gli stessi debbono essere legittimi (cfr. ex multis: TAR Molise, n. 959/2008; TAR Campania, NA, n. 19372/2008; TAR Lombardia, MI, n. 7206/2010).
Come si può rilevare dalla documentazione che sarà depositata, al giorno 1 gennaio 1943 (data di entrata in vigore della nuova mappatura catastale) e, quindi, in epoca successiva all’entrata in vigore della Legge n. 1150/1942, l’area “Ex-Agraria” era occupata esclusivamente dall’edificio Ex Palazzina SNAM ancor oggi esistente (distinto catastalmente nel foglio di mappa n. 144 con la particella n. 242) e da un piccolo fabbricato non più esistente al momento dell’adozione del piano attuativo (distinto catastalmente nel foglio di mappa n. 149 con la particella n. 1).
Tutto il resto del compendio immobiliare era terreno nudo.
Peraltro, i regolamenti locali – vigenti sin dal 1894 – imponevano l’obbligo di munirsi del nulla osta del Podestà (poi Sindaco) qualora i proprietari volessero procedere a realizzare nuove costruzioni o a modificare quelle esistenti.
Con l’ausilio del Dirigente dell’Ufficio Tecnico Comunale di Massa Marittima – in fase di accesso agli atti – è stato appurato che, con riferimento a tutti gli altri fabbricati dichiarati legittimi dalla società “Massa Marittima Sviluppo s.r.l.” (censiti catastalmente nel foglio di mappa n. 145 con le particelle nn. 138, 187, 188, 189, 190, 191, 401 e 402), soltanto per uno di essi – e precisamente per quello distinto con la particella n. 138 – è presente agli atti comunali la licenza edilizia di costruzione (rilasciata il 20 novembre 1964), mentre risultano sprovvisti di titolo abilitativo tutti i rimanenti (part. 187, 188, 189, 190, 191, 401 e 402).
Peraltro, il fabbricato ritenuto “legittimo” identificato con la particella n. 138, nei disegni facenti parte della licenza edilizia del 20 novembre 1964 è stato raffigurato (e, quindi, autorizzato) con le seguenti dimensioni planovolumetriche: larghezza metri 20,90, lunghezza metri 25,50, altezza di imposta della copertura metri 6,00; per una una superficie coperta di metri quadrati 532,95 ed un volume di metri cubi 3.197,70, parametri urbanistici calcolati con le norme vigenti al momento dell’edificazione del fabbricato, dal momento che gli attuali parametri contenuti nel Regolamento edilizio non si rivolgono espressamente anche alle costruzioni già esistenti, alle quali – pertanto – continuano ad applicarsi le norme vigenti al momento della loro realizzazione ancorché abrogate.
La superficie coperta ed il volume di tale vecchio edificio –peraltro costruito in posizione difforme rispetto a quella autorizzata- sono di gran lunga inferiori a quelli rappresentati – per lo stesso fabbricato – dai richiedenti del permesso di costruire (mq 562,27 e mc 4.402,61) ed assunti come validi dall’Ufficio Urbanistica comunale: pertanto per questo edificio esistente (identificato con la particella n. 138) è stato autorizzato il recupero di maggiori mq 29,32 di superficie coperta e mc 1.204,91 di volume.
In sintesi, il Comune di Massa Marittima tanto con il Piano di Recupero quanto con il permesso di costruire n. 82/2009 relativo al primo lotto, – in assenza totale di una verifica della legittimità dei volumi preesistenti e quindi con evidente eccesso di potere per carenza di istruttoria – ha autorizzato una vera e propria nuova costruzione (nuovi fabbricati “A” e “B”) per mq 1722,48 di superficie coperta e mc 9.818,14 di volumetria.
In considerazione della pressoché totale abusività delle costruzioni preesistenti demolite e ricostruite il Comune stesso avrebbe potuto concedere il recupero a fini residenziali del patrimonio edilizio esistente soltanto per mq 532,95 e mc 3.197,70.
Quanto è stato approvato (sia con il Piano di Recupero, sia con il permesso di costruire) è, in conclusione, pari al 223% in più (in termini di superficie coperta) nonché pari al 207% in più (in termini di volume) rispetto al patrimonio edilizio preesistente legittimo.
La relazione asseverata da giuramento del geom. Massimo Grisanti, che sarà depositata, rappresenta chiaramente le situazioni qui descritte e lo stato dei luoghi.
Peraltro, l’art. 76.5 delle Norme Tecniche di Attuazione del vigente Regolamento Urbanistico è oltremodo chiaro quando prescrive che i nuovi alloggi debbono derivare esclusivamente dal riutilizzo del patrimonio edilizio esistente (P.E.E.):
PREVISIONE EDIFICATORIA MASSIMA DI RESIDENZE ATTUABILE CON INTERVENTI DI RECUPERO DEL P.E.E.NELLA ZONA “B” SOTTOZONA “B3”
– 43 alloggi;
Ne consegue che il piano attuativo approvato ed il permesso di costruire rilasciato sono illegittimi.
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4. Nullità in parte qua del Regolamento Urbanistico per violazione dell’art. 21 septies della Legge n° 241/1990 e ss.mm.ii. per la mancanza di oggetto possibile e/o determinato quale elemento essenziale dell’atto .
Illegittimità derivate.
Violazione di legge: violazione dell’art. 3, primo comma, D.P.R. 380/2001 lettera f) – Testo Unico dell’edilizia.
Violazione dell’art. 76.5 delle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico.
Illegittimità derivate.
Il Regolamento Urbanistico qualifica l’Area Ex-Agraria come zona territoriale omogenea di tipo “B” sottozona “B3” di completamento.
L’espressa qualificazione formulata dal Comune di Massa Marittima di “zona di completamento” presuppone la preesistenza di un piano particolareggiato o di lottizzazione che abbia pianificato integralmente il tessuto urbanistico-edilizio mediante la formazione di lotti, di isolati e di una rete stradale oppure sta ad indicare la volontà di conservare l’attuale tessuto urbanistico-edilizio.
Il medesimo concetto è stato espresso recentemente anche dalla Regione Toscana per mezzo della Circolare approvata con la deliberazione di Giunta regionale 10 febbraio 2003, n. 118, nella quale – al punto 3.2 – a chiare lettere si dice che le zone di completamento, pur potendo essere qualificate, di regola, come zone omogenee “B” o “C” ai sensi del D.M. n. 1444/68, debbono essere caratterizzate – in base alla reale situazione di fatto che esse presentano – dalla presenza di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quelle comunali.
La Circolare in parola ha avuto cura di precisare, altresì, che le opere di urbanizzazione primaria debbono essere già realizzate al momento del rilascio della concessione (oggi, permesso di costruire).
Aggiungiamo che, qualificando la zona territoriale “di completamento”, le opere di urbanizzazione primaria, necessarie alla destinazione urbanistica che il Comune voleva conferire alla zona territoriale, dovevano preesistere ed essere adeguate alle nuove funzioni all’atto dell’operanda pianificazione di Regolamento Urbanistico.
Infatti è di tutta evidenza che se le opere di urbanizzazione primaria non fossero preesistite (e di fatto non preesistevano, posto che il Regolamento Urbanistico ha prescritto la realizzazione di parcheggi pubblici ed il Piano Attuativo ha previsto la realizzazione e/o potenziamento di infrastrutture a rete) saremmo stati in presenza non di zone di completamento, bensì di zone di espansione, qualificate dall’art. 14 delle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico comunale come zone “C”).
La palese ed insanabile contraddittorietà della contestuale classificazione dell’Area Ex-Agraria come zona “B” sottozona “B3” di completamento e previsione di realizzazione ex-novo di opere di urbanizzazione primaria (parcheggio e verde pubblici, infrastrutture a rete), fa sì che il Regolamento Urbanistico è nullo in parte qua per violazione dell’art. 21 septies della Legge n.241/1990 e ss.mm.ii. per mancanza di un oggetto possibile e/o determinato, anche in relazione ai principi espressi nella suddetta Circolare regionale approvata con deliberazione giuntale n. 118/2003.
L’oggettiva prova provata dell’impossibile e/o determinata qualificazione di “zona di completamento” per l’Area Ex-Agraria è il fatto che il Comune di Massa Marittima ha rilasciato il permesso di costruire n. 82/2009 per la contestuale realizzazione tanto degli edifici privati quanto delle opere di urbanizzazione primaria necessarie per neutralizzare il conseguente aumento del carico urbanistico.
Anzi, vi è di più !
La realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria non è ancora iniziata, né è dato di sapere quando è prevista la loro esecuzione dal momento che non è stato ancora nemmeno approvato il relativo progetto esecutivo e, di conseguenza, non è stata indetta la selezione ad evidenza pubblica per la scelta del soggetto esecutore dei lavori.
L’invalidità in parte qua del Regolamento Urbanistico travolge – in via derivata – sia il Piano di Recupero che il permesso di costruire.
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L’art. 3, primo comma, lettera f) del Testo Unico dell’edilizia definisce interventi di ristrutturazione urbanistica “quelli rivolti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolanti e della rete stradale”.
L’Area Ex-Agraria fa parte della Sub U.T.O.E. (M.G.2) del piano strutturale.
L’articolo 35.2 delle Norme Tecniche di Attuazione del vigente Regolamento Urbanistico comunale, riprendendo le prescrizioni contenute nelle N.T.A. del Piano Strutturale, dispone che “gli interventi da attuarsi nella presente Sub Utoe, in relazione alla tipologia e categoria, dovranno garantire: il rispetto della maglia viaria, del tessuto edilizio consolidato, dell’andamento geomorfologico e degli assetti vegetazionali importanti”.
Tali prescrizioni non sono state variate, né integrate né derogate dal successivo articolo 76.5 delle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico e pertanto il piano attuativo deve rispettare il tessuto edilizio consolidato.
Non solo.
Il piano attuativo approvato (nonché il relativo permesso di costruire per il lotto n. 1) prevede la demolizione integrale di tutto il patrimonio edilizio consolidato presente nell’intera zona considerata, variando la consistenza dei fabbricati nonché la loro ubicazione e conformazione planivolumetrica.
Poiché il piano attuativo trasforma completamente la dislocazione degli edifici in pianta e nello spazio nonché inserisce sia una ulteriore strada dividente in due l’originaria area Ex-Agraria (che presenta un tessuto edilizio del 1965 e quindi consolidato ancorché in gran parte abusivo) sia una vasta area di parcheggio pubblico, ecco che il tessuto edilizio è del tutto mutato.
Del resto, aver previsto nel Regolamento Urbanistico di intervenire con l’”intervento di ristrutturazione urbanistica” è del tutto in contrasto con l’enunciata statuizione tassativa cogente di rispettare il tessuto edilizio consolidato.
Di qui l’illegittimità del piano attuativo, atto presupposto, e del derivato permesso di costruire.
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5.- Violazione di legge: violazione delle disposizioni contenute nel Capo IV del Titolo V della L.R.T. n. 1/2005.
Violazione di legge: violazione dell’art. 17 del Regolamento di attuazione del Titolo V della L.R.T. n. 1/2005, approvato con D.P.G.R. 9 febbraio 2007, n. 3/R.
Violazione di legge: violazione degli articoli 27, 28 e 30 della Legge n. 457/1978.
Violazione di legge: violazione del combinato disposto dell’art. 32 della Legge n. 457/1978, dell’art. 13 della Legge n. 10/1977 e dell’art. 55 della L.R.T. n. 1/2005.
Violazione di legge: violazione dell’art. 28 della Legge n. 1150/1942 e ss.mm.ii.
Illegittimità in parte qua del Regolamento Urbanistico
Illegittimità del Piano di Recupero
Illegittimità derivate.
Il permesso di costruire impugnato costituisce – nei desiderata del richiedente e nella volontà dell’amministrazione concedente – attuazione delle previsioni contenute nel Piano Strutturale, nel Regolamento Urbanistico e nel Piano di Recupero.
Quest’ultimo (Piano di Recupero Area Ex-Agraria) prevede la formazione di 2 lotti edificabili (costituenti unità minime fabbricabili) con interventi sul patrimonio edilizio esistente che si concretano, in prevalenza in nuove edificazioni oltre al reperimento di spazi pubblico da destinare a viabilità, parcheggio e verde pubblici e alla realizzazione di infrastrutture a rete quali fognature di acque bianche e nere, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica, rete di distribuzione del gas metano, rete pubblica di illuminazione, rete di telecomunicazioni.
Peraltro, occorre evidenziare che non si tratta di un recupero del patrimonio edilizio esistente, ma di una vera e propria espansione edilizia, un nuovo impegno di suolo, dal momento che il mutamento di destinazione d’uso degli edifici avviene attraverso categorie urbanistiche comportanti diverso carico urbanistico e un potenziamento delle infrastrutture a rete.
Invero tutti gli edifici oggetto del lotto n. 1 (di cui al permesso di costruire n. 82/2009) avevano in origine e, quindi, prima della loro demolizione una destinazione d’uso edilizia “agricola” con un carico urbanistico pari a zero in base agli standard di cui al D.M. n. 1444/68. La nuova destinazione d’uso edilizia è “residenziale” e comporta automaticamente il reperimento di standard urbanistici per opere di urbanizzazione primaria e secondaria alla pari di un edificio costruito ex novo, con la conseguenza che in realtà non si può parlare di recupero del patrimonio edilizio esistente, bensì di nuova espansione, di nuova costruzione.
Già la giurisprudenza ha più volte qualificato come “nuova costruzione” il mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante ovverosia il passaggio tra categorie urbanistiche di cui al D.M. 1444/68 comportante la trasformazione del territorio ovverosia un maggior carico urbanistico (cfr. TAR Emilia Romagna, n. 940/2000; Cons. Stato, n. 6214/2008; TAR Campania, NA, n. 3438/2009), così come ha qualificato più volte un intervento come “lottizzazione” allorquando si configuri un’esigenza di raccordo con il preesistente aggregato urbano e di potenziamento delle opere di urbanizzazione, come nel caso di specie (cfr. Cons. Stato, n. 790/2001; 1189/1997).
Del fatto che sia una nuova espansione urbanistico-edilizia è conscio anche il Comune allorquando all’art. 76 delle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico – da applicarsi obbligatoriamente anche all’Area Ex-Agraria – dispone che “I parametri di calcolo degli standard di cui al D.M.1444/1968 sono quelli stabiliti nelle presenti norme in riferimento alle zone “C” ed alle zone “D”.”.
Tuttavia sia la deliberazione consiliare di adozione che quella di approvazione:
a) qualificano il piano attuativo in esame come “Piano di Recupero”, oltre al fatto che viene specificamente riportato nella deliberazione di adozione – alla quarta pagina – che “in sede di approvazione del R.U. si è provveduto ad individuare le aree, tipo quella in argomento, dove, dato il degrado attuale si è sentita la necessità di demandare allo strumento attuativo di PIANO DI RECUPERO, una riqualificazione adeguata del sito, mediante interventi rivolti alla conservazione, al risanamento ed anche alla ricostruzione del patrimonio edilizio esistente, e che tale operazione, che si è concretizzata cartograficamente con la delimitazione della zona, equivale di fatto all’individuazione della Zona di Recupero come previsto dalla L. 457/1978, art. 27, da attuarsi prima dell’adozione del medesimo strumento” ed inoltre viene in essa dato atto “che la delimitazione della zona, così come indicato sulla Tav. 15 del R.U. equivale di fatto all’individuazione della Zona di Recupero come previsto dalla L. 457/1978, art. 27, da attuarsi prima dell’adozione del medesimo, ai sensi dell’art. 27 della L. 457/1978”;
b) non danno atto che il piano attuativo ha i contenuti e l’efficacia di più di uno dei piani di cui al Titolo V, Capo IV, della L.R.T. n. 1/2005.
Di qui la violazione dell’art. 17, comma 1, del Regolamento di attuazione del Titolo V della L.R.T. n. 1/2005 approvato con D.P.G.R. 9 febbraio 2007, n. 3/R: una norma, quella richiamata, che è stata emanata – con tutta evidenza – per dare certezza ai principi di “tipicità” e “nominatività” degli atti amministrativi.
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Peraltro, è inveritiero che il Regolamento Urbanistico abbia previamente individuato l’Area Ex-Agraria come zona di recupero ai sensi dell’art. 27 della Legge n. 457/1978.
Infatti la Tav. 15 del R.U., citata nella delibera di adozione del Piano di Recupero allorquando si intende riferirsi ad essa come “equivalenza di fatto” alla individuazione della zona di recupero, qualifica l’area soltanto come soggetta a “P.A. 05”, che sta per Piano Attuativo 05.
Orbene, nel genus dei piani attuativi sono ricompresi i piani di lottizzazione, i piani di recupero, i piani per gli insediamenti produttivi, ecc.
Di conseguenza, allorquando la deliberazione consiliare vuole qualificare la perimetrazione operata nella Tav. 15 del R.U. come individuazione di Zona di Recupero ai sensi dell’art. 27 della Legge n. 457/1978 opera un’evidente, illegittima forzatura.
Infatti, il TAR Toscana – con pronuncia n. 419/2009 della III^ Sezione – ha sentenziato che “L’individuazione delle zone è effettuata con speciale deliberazione del Consiglio comunale e l’effetto precipuo di tale individuazione è il fatto che gli interventi sugli immobili compresi nelle zone individuate sono soggetti alla preventiva formazione dei piani di recupero. Ora, seguendo la disciplina dettata dagli articoli 27 e 28 della citata legge n. 457/78, si deduce agevolmente che l’individuazione delle zone oltre che costituire un precipuo obbligo per l’Amministrazione intenzionata ad adottare i piani di recupero, rappresenta una fase autonoma, del tutto propedeutica alla formazione dei Piani in questione, per cui l’assenza di una preventiva deliberazione comunale di individuazione delle zone rende invalidi gli atti recanti l’adozione e approvazione dei piani di recupero (cfr TAR Valle d’Aosta 14/6/1986 n. 78).”.
E’ del tutto palese che la Tav. 15 del Regolamento Urbanistico non ha operato l’individuazione della Zona di Recupero e comunque, se anche lo avesse fatto (ma non è così), sarebbe occorsa una specifica statuizione deliberativa, se non altro per individuare – così come non è avvenuto – l’ambito del tessuto urbanistico-edilizio connotato da degrado (previa ricognizione degli elementi caratterizzanti il degrado stesso) ai sensi e per gli effetti dell’art. 73 della L.R.T. n. 1/2005.
Si consideri, infatti, che ai sensi dell’art. 73 della L.R.T. n. 1/2005 è compito del Regolamento Urbanistico individuare gli ambiti territoriali degradati, e questo non è avvenuto.
Al contrario, gli interventi contemplati nell’atipico “Piano di Recupero Area Ex-Agraria” sono di fatto ascrivibili ad un piano attuativo costituente una sorta di tertium genus tra il Piano di Recupero e il Piano di Lottizzazione, con la conseguenza che le stesse previsioni non possono essere coerenti con la natura e le finalità dello strumento urbanistico rappresentato dal Piano di Recupero, tradizionalmente preordinato alla conservazione, al risanamento e al recupero del patrimonio edilizio esistente (cfr. TAR Toscana, sez, III^, n. 419/2009; sez. I, 18/7/2003).
Pertanto la mancanza di una specifica deliberazione di individuazione della Zona di Recupero ai sensi dell’art. 27 della Legge n. 457/1978, preceduta a sua volta da una espressa individuazione –da parte del Regolamento Urbanistico- dell’ambito territoriale degradato, rende invalido il Piano Attuativo approvato ed il Regolamento Urbanistico laddove prevede interventi nell’Area Ex-Agraria mediante Piano di Recupero ai sensi della Legge n. 457/1978 senza la preventiva individuazione (corroborata da oggettivi elementi di degrado) dell’ambito territoriale degradato.
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Riguardo alla effettiva natura di “Lottizzazione” degli interventi previsti dal Piano di Recupero, è nello stesso “schema di convenzione” quale la tav. D7 allegata alla deliberazione consiliare n. 28 del 17 aprile 2009, che viene qualificato il complesso di interventi come “Lottizzazione”.
Invero, l’approvato “schema di convenzione” riporta:
– alla quinta pagina “VISTO (…) – che la parte lottizzante con istanza (…) ha richiesto l’autorizzazione e lottizzazione a scopo edilizio l’area suddetta”;
– sempre alla quinta pagina “VISTO (…) – che il Consiglio Comunale di Massa Marittima, previo parere favorevole dell’Ufficio Tecnico Comunale, con la Deliberazione … ha adottato la lottizzazione ai sensi dell’articolo 69 Legge Regionale n. 1/2005;”;
– sempre alla quinta pagina “– che il piano di recupero è stato trasmesso in copia alla Provincia …”;
– sempre alla quinta pagina “che, decorso il termine … ha approvato definitivamente il piano di lottizzazione”;
– alla sesta pagina “– che gli atti di approvazione della lottizzazione …”;
– sempre alla sesta pagina “… le parti onde regolare i reciproci rapporti in materia di lottizzazione del terreno situato nel Comune di Massa Marittima (GR), descritto in premessa, mediante apposita convenzione di cui all’articolo 70 della Legge Regionale n. 1 del 3 gennaio 2005 …”; ecc.
Senza considerare che la deliberazione consiliare di adozione del Piano di Recupero non contiene né lo schema di convenzione (dove si parla espressamente e diffusamente di “lottizzazione” ai sensi dell’art. 70 della L.R.T. 1/2005) né alcun riferimento al fatto che si tratti di lottizzazione.
Oltre a far presente che in base all’art. 73 della L.R.T. n. 1/2005 non è consentito che il Piano di recupero contempli interventi di nuova costruzione.
Ora, poiché con l’intervento di ristrutturazione urbanistica possono essere modificati il disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale, ma non possono essere né aumentati i lotti né previsti ulteriori spazi di urbanizzazione primaria (verde e parcheggi pubblici, ecc.) oppure di urbanizzazione secondaria, ecco che la doverosa qualificazione degli interventi contemplati come nuova costruzione – sia dal Piano di Recupero approvato, sia dal permesso di costruire rilasciato – trascina nell’illegittimità gli atti comunali posti in essere.
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Peraltro, qualora il piano attuativo approvato –per ipotesi non concessa- dovesse rivestire in tutto o in parte la natura di Piano di Recupero ai sensi della Legge n. 457/1978 sussisterebbe pur sempre la violazione del combinato disposto di cui all’art. 32 della Legge n. 457/1978 e dell’art. 13 della Legge n. 10/1977 relativamente all’inclusione nei Programmi Pluriennali di Attuazione degli interventi compresi nei piani di recupero.
Infatti, l’art. 17, secondo comma, del Regolamento regionale n. 3/R approvato con D.P.G.R. 9 febbraio 2007 riconosce la vigenza delle disposizioni statali recanti la disciplina dei singoli piani attuativi per quanto non espressamente disposto dalla L.R.T. n. 1/2005.
Orbene, poiché la specifica norma dell’art. 73 della L.R.T. n. 1/2005 nulla dice riguardo alle disposizioni contenute nell’art. 32 della Legge n. 457/1978, ne consegue che gli interventi contemplati nell’approvato Piano di Recupero dell’Area Ex-Agraria potevano essere eseguiti solo se inseriti nel Programma Pluriennale di Attuazione di cui all’art. 13 della Legge n. 10/1977.
L’inclusione di tali interventi nel P.P.A. ha funzione di corretta programmazione delle trasformazioni territoriali in modo che vi sia un coordinamento tra gli interventi edilizi e il sufficiente stato di urbanizzazione dell’area.
L’articolo 13 della Legge n. 10/1977 stabilisce che deve essere la Regione, con lo strumento legislativo, ad individuare quali siano i Comuni esonerati dall’obbligo di dotarsi di tali programmi.
Ebbene, la Regione Toscana con la Legge n. 1/2005 (articolo 55, comma 5) ha previsto che il Regolamento Urbanistico contenga il “quadro previsionale strategico” avente valenza quinquennale che ha il compito di programmare le trasformazioni rilevanti di cui al precedente quarto comma tra i quali tutti gli interventi assoggettati a piano attuativo.
Tale quadro previsionale strategico ha la medesima funzione dei P.P.A. contemplati dalla Legge n. 10/1977 e la Regione ha previsto – per legge – che sia obbligatorio per tutti i Comuni, in quanto deve far parte del Regolamento Urbanistico (strumento obbligatorio).
La mancanza del quadro previsionale strategico comporta che nell’area Ex-Agraria il Comune -ai sensi dell’art. 13, comma quarto, della Legge n. 10/1977- non poteva rilasciare il permesso di costruire per opere diverse da quelle contemplate dall’art. 9 della Legge n. 10/1977 (oggi art. 17 del DPR n. 380/2001), risultando così impedita ogni modificazione della destinazione d’uso dei legittimi fabbricati esistenti.
Tale disposizione è certamente qualificabile come di “principio” e deve essere rispettata dalle Regioni nell’esercizio della funzione legislativa, come infatti è avvenuto in quanto l’art. 76, comma 2, della L.R.T. 1/2005 prevede che “la disciplina dell’attività edilizia contenuta nella presente legge non incide sull’applicazione delle vigenti disposizioni relative alla competenza legislativa dello Stato”, quale appunto la fissazione dei principi nelle materie concorrenti.
Certamente, quindi, non poteva essere legittimamente rilasciato il permesso di costruire n. 82/2009 in quanto autorizzante la realizzazione di interventi di ristrutturazione urbanistica o nuova edificazione.
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Ma vi è di più.
In considerazione del fatto che l’art. 17 del Regolamento Regionale n.3/R del 2007 fa salva l’applicazione delle disposizioni statali inerenti la disciplina dei piani attuativi che non sia diversamente normata dalla L.R.T. 1/2005, ricorre la violazione dell’art. 28 della Legge n. 1150/1942 e ss.mm.ii.
Si dà il caso che per l’area Ex-Agraria non sia stato approvato alcun Piano Particolareggiato di cui all’articolo 13 della Legge n.1150/1942 e ss.mm.ii.
Ne consegue che – ai sensi dell’art. 28 della Legge n. 1150/1942 e ss.mm.ii. – la lottizzazione di terreno a scopo edilizio può essere autorizzata dal Comune – con la specifica autorizzazione ex art. 28 della Legge n. 1150/1942 e ss.mm.ii. (prevista anche dall’art. 70 della L.R.T. n. 1/2005) – soltanto previo nulla osta regionale e previo parere favorevole della Soprintendenza competente nonché, ovviamente, a seguito di avvenuta stipulazione della convenzione urbanistica.
Ebbene non solo il Comune di Massa Marittima non ha rilasciato alcuna autorizzazione a lottizzare ex art. 28 L. 1150/1942 né ex art. 70 L.R.T. 1/2005, ma non emergono nemmeno tutti gli altri adempimenti obbligatori propedeutici ossia il nulla osta regionale, il parere della Soprintendenza, la stipulazione della convenzione urbanistica.
E pensare che la Circolare del Ministero dei Lavori Pubblici n. 3210 del 28 ottobre 1967 era ben chiara nel rappresentare il procedimento di lottizzazione in assenza del piano particolareggiato.
Il nulla osta regionale assolve alla funzione di accertamento della conformità e della rispondenza del progetto di lottizzazione ai criteri, alle previsioni ed alle norme di esecuzione del piano regolatore generale: si tratta, quindi, di un controllo tecnico-urbanistico ineludibile che segue l’approvazione da parte del Comune del Piano di Lottizzazione, ma che precede il rilascio da parte del Comune dell’autorizzazione a lottizzare.
Il nulla osta non si pone nemmeno in contrasto con l’approvazione dei piani attuativi di cui all’articolo 7, comma 4, della L.R.T. 1/2005 in quanto – come detto – il nulla osta interviene solo dopo l’approvazione del piano di lottizzazione.
Per quanto concerne il parere della Soprintendenza, esso era (ed è) obbligatorio anche se l’area non è direttamente vincolata ai sensi del D. Lgs. n. 42/2004 e ss.mm.ii.
Invero, l’intervento della Soprintendenza è di tipo autorizzatorio allorquando l’area è direttamente vincolata, mentre è di natura consultiva per i piani di lottizzazione, visto che in ogni caso si tratta pur sempre di dare una valutazione di incidenza sul paesaggio ancorché non qualificato come “bene paesaggistico” (cfr. Cons. Stato, n. 256/2005; Cass. Penale, sez. III, 29 gennaio 2001, RGE, 2001, I, 726; Cons. Stato, n. 1095/2000). Il parere della Soprintendenza non risulta né figura essere stato nemmeno richiesto.
Per quanto concerne la convenzione urbanistica, la sua stipulazione è obbligatoria sia in base all’art. 30 della Legge n.457/1978 (qualora si volesse inquadrare il piano attuativo nel genus dei piani di recupero), sia in base all’art. 28 della Legge n.1150/1942 e ss.mm.ii. e all’art. 70 della L.R.T. n. 1/2005 (ove si volesse inquadrare il piano stesso nel genus delle lottizzazioni), sia in base all’art. 6 delle Norme Tecniche di Attuazione del vigente Regolamento Urbanistico, che recita come segue.
Quest’ultimo recita:
ART.6_ CONVENZIONE
Ottenuta l’approvazione del Piano Attuativo, la proprietà o gli aventi titolo, prima di procedere a qualsiasi opera e/o frazionamento con conseguente alienazione, dovranno stipulare con l’Amministrazione Comunale, per sé, successori ed eventi causa, una convenzione ai sensi dell’art. 28 Legge n°1150/42 e successive modificazioni ed integrazioni, nella quale si preveda:
a) l’esecuzione del Piano Attuativo conforme agli elaborati approvati ed allegati alla convenzione;
b) la cessione gratuita, entro i limiti dimensioni prestabiliti, delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria precisate dalla legislazione vigente, nonché la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione secondaria nei limiti di cui al successivo punto;
c) l’assunzione, a carico della proprietà, delle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative al Piano Attuativo o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi. La quota parte delle opere d’urbanizzazione secondaria è determinata in proporzione all’entità ed alle caratteristiche dell’insediamento previsto;
d) la definizione del termine temporale, non superiore 10 anni, entro i quali deve essere ultimata l’esecuzione delle opere di cui al precedente comma;
e) le congrue garanzie finanziarie per l’adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione.
La convenzione deve essere approvata con atto di Consiglio Comunale nei modi e nelle forme di
legge.
Il rilascio dei titoli abilitativi per l’edificazione dei singoli lotti è subordinato all’impegno della contemporanea esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria relativa ai lotti stessi.
Ebbene, il richiedente del permesso di costruire non ha stipulato alcuna convenzione con il Comune di Massa Marittima, limitandosi alla sola sottoscrizione di un atto unilaterale d’obbligo che ha esclusivamente la funzione di evitare la decadenza della previsione edificatoria contenuta nel Regolamento Urbanistico (vedasi sia l’art. 55, comma 6, della L.R.T. 1/2005, nonché l’art. 4 delle n.t.a. del R.U.).
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6.- Violazione di legge: violazione dell’art. 11 del Regolamento regionale n. 26/R approvato con D.P.G.R. 27 aprile 2007.
Violazione di legge: violazione dell’art. 89 del D.P.R. n. 380/2001;
Violazione di legge: violazione dell’art. 17 del Regolamento regionale n. 3/R approvato con D.P.G.R. 9 febbraio 2007.
Illegittimità derivata.
Si premette, innanzi tutto, che il Comune di Massa Marittima è annoverato tra i Comuni sismici per effetto dell’O.P.C.M. n. 3274/2003 e pertanto è assoggettato alle disposizioni speciali contenute nella legge n. 64/1974, oggi in parte trasfusa nel D.P.R. n. 380/2001.
Le indagini geologiche del piano attuativo sono state sorteggiate dall’U.R.T.A.T. in data 17 ottobre 2008 ed il relativo verbale è stato trasmesso al Comune di Massa Marittima che lo ha assunto al protocollo in data 22 ottobre 2008 al n. 14582.
Non è dato di sapere l’esito del controllo a campione effettuato dall’U.R.T.A.T. ancorché la deliberazione di approvazione del piano attuativo sia posteriore di circa sei mesi rispetto al sorteggio.
Tuttavia l’esito del controllo non può che essere stato negativo in applicazione dell’articolo 89 del D.P.R. n. 380/2001 costituente norma di principio statale, la cui applicazione è richiamata anche dall’art. 17, comma 2, del Regolamento regionale n. 3/R approvato con D.P.G.R. 9 febbraio 2007.
La predetta disposizione del Testo Unico sull’edilizia così dispone e sancisce:
“1. Tutti i comuni nei quali sono applicabili le norme di cui alla presente sezione e quelli di cui all’articolo 61, devono richiedere il parere del competente ufficio tecnico regionale sugli strumenti urbanistici generali e particolareggiati prima della delibera di adozione nonche’ sulle lottizzazioni convenzionate prima della delibera di approvazione, e loro varianti ai fini della verifica della compatibilita’ delle rispettive previsioni con le condizioni geomorfologiche del territorio.
2. Il competente ufficio tecnico regionale deve pronunciarsi entro sessanta giorni dal ricevimento della richiesta dell’amministrazione comunale.
3. In caso di mancato riscontro entro il termine di cui al comma 2 il parere deve intendersi reso in senso negativo”.
E’ palese che il parere di conformità della Regione prescritto dal D.P.R. n. 380/2001, così come richiamato dal Regolamento regionale n. 26/R, è condizione di legittimità sia della deliberazione di adozione che di quella di approvazione del piano attuativo.
Ecco quindi che si imponeva al Comune di Massa Marittima una specifica controdeduzione all’esito negativo del controllo delle indagini geologiche, non potendo quindi né adottare né tantomeno approvare il piano attuativo (Cons. Stato, Adunanza plenaria, n. 9/2000; TAR Campania, NA, n. 9416/2008).
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7.- Violazione di legge: violazione delle norme in materia di altezze e distanze fra fabbricati.
Violazione di legge: violazione degli articoli 7.4, 7.8, 7.9, 7.10 e 76.5 delle Norme Tecniche di Attuazione del vigente Regolamento Urbanistico comunale di Massa Marittima.
Violazione di legge: violazione degli articoli 8 e 9 del D.M. n.1444/68.
Violazione di legge: violazione dell’art. 3 del Regolamento regionale n. 2/R emanato con D.P.G.R. 9 febbraio 2007.
Tutti i nuovi edifici (derivanti da demolizione e ricostruzione di edifici esistenti più o meno legittimi) ricompresi nei due lotti individuati dal “Piano di Recupero Area Ex-Agraria” hanno un’altezza maggiore rispetto a quella degli edifici preesistenti, come è dimostrato nella relazione tecnica asseverata da giuramento del geom. Massimo Grisanti che sarà depositata.
Al caso di specie è inapplicabile la deroga prevista dall’art. 8 del D.M. n. 1444/68 perché non siamo in presenza nominativamente di un piano particolareggiato oppure di una lottizzazione convenzionata con previsione planovolumetriche: per l’applicazione di tale eccezione occorreva che, ai sensi dell’art. 17, comma 1, del Regolamento regionale n. 2/R emanato con D.P.G.R. 9 febbraio 2007, i provvedimenti comunali di adozione ed approvazione ne avessero dato atto indicando i relativi riferimenti normativi.
Pertanto sono stati violati l’art. 8 del D.M. n. 1444/68 e l’art. 3 del Regolamento regionale n. 2/R del 2007 che richiama detti standard edilizi.
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Peraltro l’altezza dei nuovi edifici “A” e “B” del lotto n. 1 del piano attuativo, formanti oggetto del permesso di costruire n. 82/2009, è di gran lunga superiore rispetto a quella massima consentita dall’art. 76.5 delle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico.
Considerando la definizione e la modalità di calcolo del parametro “ALTEZZA DEGLI EDIFICI (H)” di cui all’art. 7.4 delle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico i nuovi edifici hanno un’altezza di metri 8,24 anziché di metri 6,49 denunciati ricavabili dalla sezione A-A della tavola grafica A10 facente parte del permesso di costruire.
Infatti, l’altezza massima deve essere computata – nel caso di tetto a doppio spiovente – nel punto più alto dell’incrocio tra il solaio della copertura ed il piano della facciata ovverosia al colmo. Poiché l’art. 76.5 delle N.T.A. del R.U. prescrive come altezza massima la misura di metri 7,50 ecco che i nuovi fabbricati violano tale prescrizione per una maggior altezza di metri 0,74.
Dal momento che il permesso di costruire riflette pedissequamente l’indicazione progettuale del piano attuativo, entrambi i provvedimenti qui impugnati risultano illegittimi per violazione del combinato disposto degli articoli 7.4 e 76.5 delle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico.
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Come risulta dalla relazione tecnica asseverata da giuramento del geom. Massimo Grisanti che sarà depositata, sia il permesso di costruire n. 82/2009, sia il piano attuativo prevedono la realizzazione di “costruzioni” poste a distanza dai vari fili stradali presenti in loco anche in base al progetto, inferiore di rispetto a quella prescritta dall’art. 76.5 delle N.T.A. del R.U., ovverosia inferiore di metri 10 da via della Manganella (già strada vicinale della Morona), oppure inferiore a quella prescritta dal penultimo comma dell’art. 9 del D.M. n. 1444/68.
Per quanto concerne il prospetto su via della Manganella -strada la cui larghezza è compresa tra metri 7 e 15 – la distanza dell’edificio (composto da corpi di fabbrica principale e secondari, in quest’ultimo possono essere sussunti i terrapieni artificiali dei giardini rialzati di un metro dal piano di campagna originario) dal filo stradale più prossimo è pari a metri 1,80 anziché metri 10: per completezza si fa presente che il corpo di fabbrica principale (quello ospitante gli spazi abitabili) è posto ad una distanza di metri 7,50.
La distanza minima si riduce a metri 0,00 (per quanto concerne i terrapieni artificiali) ed a metri 5,00 (per quanto concerne il corpo di fabbrica principale) nel fianco degli edifici verso la strada di progetto (larga metri 7,40 circa) che collega via della Manganella con via dei Chiassarelli e che serve per accedere anche al parcheggio pubblico di progetto: in tal caso la distanza minima doveva essere pari a metri 7,50 in base al penultimo comma dell’art. 9 del D.M. n. 1444/68.
Infine – riguardo a via dei Chiassarelli, strada la cui larghezza è compresa tra metri 7 e 15 – la distanza minima del fabbricato dalla strada di cui al D.M. n. 1444/68 si riduce a metri 0,00 (per quanto concerne i terrapieni artificiali) ed a metri 3,75 circa (per quanto concerne il corpo di fabbrica principale), contro i minimali metri 7,50 prescritti dal D.M. stesso.
Ai casi di specie è inapplicabile la speciale deroga prevista dall’ultimo comma dell’art. 9 del D.M. n. 1444/68 perché non siamo in presenza nominativamente di un piano particolareggiato oppure di una lottizzazione convenzionata con previsioni planovolumetriche: per l’applicazione di detta eccezione occorreva che, ai sensi dell’art. 17, comma 1, del Regolamento regionale n. 3/R emanato con D.P.G.R. 9 febbraio 2007, i provvedimenti comunali di adozione ed approvazione ne dessero atto indicando i relativi riferimenti normativi.
Pertanto sono stati violati sia l’articolo 76.5 delle Norme Tecniche di Attuazione del R.U. sia l’art. 9 del D.M. n. 1444/68 sia l’art. 3 del Regolamento regionale n. 2/R del 2007 che richiama tali standard edilizi, tutti in relazione alle definizioni e modalità di calcolo stabile dagli articoli 7.9 e 7.10 delle N.T.A. del vigente R.U.
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Si denuncia, altresì, la violazione della normativa sulla distanza minima tra fabbricati con interposte strade (via della Manganella, già strada vicinale della Morona) di cui al penultimo comma dell’art. 9 del D.M. n. 1444/68 riguardo alla distanza dell’edificio “B” di cui al permesso di costruire n. 82/2009 nei confronti della parte dell’edificio frontistante che ospita l’Istituto Scolastico Professionale “Leonardo da Vinci”.
Infatti, la distanza minima della nuova costruzione (calcolata dal terrapieno artificiale) rispetto ai due spigoli nord-ovest dei corpi sinistro e centrale del Polo scolastico è pari rispettivamente a circa metri 21,25 e metri 23,50 (per quanto rappresentato graficamente nei disegni progettuali).
Tali distanze sono inferiori a quella minima di metri 24,50 prescritta dal D.M. n. 1444/68 nell’ipotesi in cui tra gli edifici si frappongano strade (come, nel nostro caso, via della Manganella la cui larghezza è compresa tra metri 7 e metri 15).
Alla situazione di specie è inapplicabile la speciale deroga prevista dall’ultimo comma dell’art. 9 del D.M. n. 1444/68 perché non siamo in presenza nominativamente di un piano particolareggiato oppure di una lottizzazione convenzionata con previsioni planovolumetriche: per l’applicazione di tale eccezione occorreva che ai sensi dell’art. 17, comma 1, del Regolamento regionale n. 3/R emanato con D.P.G.R. 9 febbraio 2007 i provvedimenti comunali di adozione ed approvazione ne avessero dato atto indicando i relativi riferimenti normativi.
Inoltre, anche se fosse stata dichiarata l’efficacia di piano particolareggiato e di lottizzazione convenzionata al piano attuativo essa sarebbe stata del tutto ininfluente dal momento che l’edificio del polo scolastico è esterno al piano attuativo e quindi la deroga non sarebbe stata mai applicabile (cfr. Cassazione, sez. unite civili, n. 1486/1997).
Pertanto, sia l’approvato piano attuativo sia il rilasciato permesso di costruire ulteriormente violano la norma di cui all’art. 9 del D.M. n. 1444/68.
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Si denuncia, infine, la violazione della normativa sulla distanza dell’edificio dal confine nord-est del lotto n° 1, prescritta espressamente al minimo in metri 5 dall’art. 76.5 delle Norme Tecniche di Attuazione del R.U., in quanto il terrapieno artificiale dei giardini è posto direttamente sul confine.
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8.- Violazione di legge: violazione del punto 3.7.2. del D.M. Interni 1 febbraio 1986.
Violazione di legge; violazione delle norme contenute nell’allegato D del D.M. Interni 16 febbraio 2007.
In data 23 aprile 2009 –e quindi al di fuori del procedimento ex art. 82 L.R.T. n. 1/2005- il soggetto attuale controinteressato “MASSA MARITTIMA SVILUPPO s.r.l.” ha presentato al Comando Provinciale di Grosseto dei Vigili del Fuoco la richiesta di parere ai sensi dell’art. 2 del D.P.R. n. 37/1998 per il progetto di costruzione di 2 autorimesse private aventi ciascuna una capienza di posti auto maggiore di nove autovetture e di due centrali termiche, tutte a servizio degli edifici di nuova costruzione “A” e “B” compresi nel 1° lotto del “Piano di Recupero Area Ex-Agraria”.
Per entrambe le attività è prescritto il rilascio del certificato di prevenzione incendi.
Ebbene, in base all’articolo 2 del D.P.R. n. 37/1998, trascorsi 45 giorni dal ricevimento dell’istanza senza che siano state richieste integrazioni (come appunto nel caso presente), l’istanza si intende respinta.
E’ quindi del tutto evidente che il parere favorevole condizionato rilasciato dal Comando provinciale dei Vigili del Fuoco con nota prot. 0008836 del 19 giugno 2009 non poteva essere adottato senza la previa rimozione del provvedimento di silenzio-rigetto sull’istanza.
Peraltro, l’esaminato progetto dell’autorimessa dell’edificio “B” contrasta con la norma tecnica costruttiva di sicurezza contenuta nel punto 3.7.2. del D.M. 1 febbraio 1986, laddove impone che il raggio minimo di curvatura – misurato all’esterno della rampa di accesso – non può essere inferiore a metri 8,25 dal momento che la rampa progettata è a doppio senso di marcia.
Invero, il raggio di curvatura previsto dal progetto nel punto che collega i piani di scorrimento posti a quota -3,07 e -2,59 ed il successivo tratto di rampa sfociante all’esterno è pari a circa m 6.
Tale misura minima non è superabile nemmeno qualora l’accesso all’autorimessa venisse regolamentato con impianto semaforico che rendesse la rampa ad unica corsia: infatti non verrebbe nemmeno rispettata la diversa misura minima ed inderogabile di metri 7.
Dal momento che la situazione di progetto era ben rappresentata nei grafici portati all’esame del Comando provinciale dei Vigili del Fuoco la violazione della normativa in questione (D.M. Interni 1 febbraio 1986, punto 3.7.2) non è superata o recuperabile nemmeno attraverso la condizione n. 1 apposta al parere favorevole che prescrive di “osservare, anche per quanto non rilevabile o rappresentato nella documentazione presentata, il D.M. 01/02/86 ed il D.M. 12/04/96”.
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Inoltre il parere espresso dal Comando provinciale dei Vigili del Fuoco è inficiato da eccesso di potere per carenza di istruttoria dal momento che non ha potuto certamente valutare l’aderenza del progetto alle norme tecniche costruttive delle strutture in cemento armato (ai fini della resistenza al fuoco) contenute nell’allegato D del D.M. Interni 16 febbraio 2007. Infatti il progetto delle strutture portanti è stato depositato all’Ufficio regionale del Genio Civile (U.R.T.A.T.) solo in data 26 giugno 2009 e, quindi, posteriormente all’espressione (invalida) del parere dei Vigili del Fuoco.
Dall’esame della documentazione depositata all’U.R.T.A.T. si evince che il progettista strutturale non ha incluso tra le normative seguite per la progettazione delle strutture in cemento armato le disposizioni contenute nell’allegato D del D.M. Interni 16 febbraio 2007, segnalando esclusivamente di aver considerato la normativa europea UNI ENV 1992-1.2 (da cui è stata fatta derivare la normativa nazionale, ma che non ne ripete integralmente e pedissequamente il contenuto).
Di conseguenza, considerato, altresì, che il Comando provinciale dei Vigili del Fuoco, nelle condizioni apposte al parere favorevole, non ha prescritto di osservare le disposizioni di cui al D.M. Interni 16 febbraio 2007, ecco che il parere rilasciato si appalesa illegittimo per eccesso di potere per carenza di istruttoria e per violazione delle norme tecniche costruttive di cui all’allegato D del D.M. Interni 16 febbraio 2007.
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9.- Violazione di legge: violazione del combinato disposto di cui all’art. 146 D.lgs. n. 42/2004 e ss.mm.ii. e al R.D. 3 giugno 1940, n. 1357
L’area ex Agraria, oggetto dell’intervento urbanistico di cui al permesso di costruire impugnato, si inserisce tra le mura del Centro Storico di Massa Marittima e via della Manganella (già strada vicinale della Morona, di uso pubblico) ed è ricompresa nella fascia di metri 35 di inedificabilità assoluta, di rispetto fisico del Centro Storico medesimo.
Detto stato dei luoghi è illustrato dalle fotografie e dalla planimetria che saranno depositate agli atti del giudizio.
Ciò premesso in fatto, si rappresenta che il Centro Storico è stato vincolato con D.M. 24 novembre 1999 ai sensi della Legge n. 1497/1939 con la seguente motivazione:
“(…) Appare indispensabile sottoporre a vincolo ex lege n. 1497/1939 il centro storico di Massa Marittima così come perimetrato al fine di garantirne la conservazione e di preservarlo da interventi edilizi che potrebbero comprometterne irreparabilmente l’assetto morfologico, le connotazioni architettoniche e le pregevoli caratteristiche paesaggistico-ambientali”.
Il citato D.M. 24 novembre 1999 richiama -tra le norme legittimanti l’apposizione del vincolo- il R.D. 3 giugno 1940, n. 1357 che è tuttora vigente e, nella legislazione toscana, espressamente richiamato dall’art. 94 l.r.t. n. 1/2005 e ss.mm.ii.
Ebbene, l’intervento autorizzato con il permesso di costruire qui impugnato doveva preventivamente ottenere anche la presupposta autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del D. Lgs. n. 42/2004 e ss.mm.ii. anche se l’Area Ex-Agraria non era inclusa nel perimetro dell’area individuata dal D.M. 24 novembre 1999. Infatti l’art. 9, comma secondo, punto 5) del menzionato Regio Decreto n. 1357/1940 dispone che “sono bellezze panoramiche da proteggere quelle che si possono godere da un punto di vista o belvedere accessibile al pubblico, nel qual caso sono da proteggere l’uno e le altre.”.
La ratio della norma è quella di proteggere la visuale del bene tutelato direttamente che si gode da un luogo pubblico: ciò porta a ritenere che debba essere sottoposto all’autorizzazione e al controllo dell’autorità competente, il progetto di quelle opere che si frappongono alla visuale (“vincolo indiretto”) in modo che si accerti se la costruzione sia rilevante o meno ai fini della tutela in chiave di conservazione della godibilità del bene paesaggistico (cfr. TAR Toscana, sez. III^, n. 6427/2010): nella situazione di specie, le fotografie che saranno depositate confermano come la visuale del centro storico sia stata gravemente alterata dalle nuove costruzioni.
Per effetto dell’art. 9 del R.D. n. 1357/1940 viene interdetto al proprietario del bene -che si trova nella visuale diretta tra il belvedere pubblico e il bene vincolato- di poter legittimamente costruire senza la specifica autorizzazione: tanto più che l’Area Ex-Agraria è già stata riconosciuta come zona critica per la tutela del Centro Storico con l’apposizione di un vincolo di inedificabilità assoluta entro la fascia di metri 35 dalle mura antiche.
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10.- Violazione di legge: violazione degli articoli 3 e 5 del D.M. n. 1444/68;
Violazione di legge: violazione dell’articolo 3 del Regolamento regionale n. 2/R approvato con D.P.G.R. 9 febbraio 2007;
Violazione di legge: violazione degli articoli 14.3, 20.1 e 76 delle norme tecniche di attuazione del vigente Regolamento Urbanistico comunale.
In subordine violazione dell’art. 76 delle Norme Tecniche del Regolamento Urbanistico (atto presupposto) per violazione dell’art. 1 e 2 del D.M. n. 1444/68.
Illegittimità derivata del permesso di costruire.
L’Area Ex-Agraria è stata conformata dal vigente Regolamento Urbanistico, per due porzioni, come zona omogenea B, sottozona B3, del D.M. n. 1444/68 e per una porzione come zona destinata a parcheggio pubblico pari a mq 2.445.
L’articolo 76 delle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico recita: “Quanto indicato nella tavola grafica costituisce elemento tipologico puramente indicativo per ciò che concerne la disposizione planimetrica delle aree, la quale potrà essere modificata in fase di redazione di piano di recupero, mantenendo comunque inalterata la superficie destinata al parcheggio pubblico e quella relativa alla possibile edificazione nel rispetto di quanto di seguito specificato.”.
Orbene, dal momento che quando è stato emanato il D.M. 1444/68 non esistevano ancora i Piani di Recupero di cui alla successiva Legge n. 457/1978, è evidente che il legislatore statale, nell’art. 1 del D.M. 1444/68, sanciva l’applicazione delle norme ivi contemplate (compresi i criteri di individuazione delle “zone omogenee” di cui al successivo art. 2) ai piani particolareggiati (art. 13 legge 1150/1942 e ssmm) e/o alle lottizzazioni convenzionate di cui all’art. 28 della Legge n. 1150/1942 e ss.mm.ii.
Il medesimo potere conformativo della destinazione urbanistica dei suoli conferito dal legislatore ai piani particolareggiati e alle lottizzazioni convenzionate non può attribuirsi per analogia al Piano di Recupero di cui all’art. 28 della Legge n. 457/1978, in quanto quest’ultimo è rivolto esclusivamente al patrimonio edilizio esistente nell’ambito di una legge speciale per l’edilizia residenziale.
Ecco, quindi, che per non considerare illegittima la previsione contenuta nell’art. 76 delle Norme Tecniche di Attuazione che delegano allo specifico Piano di Recupero (ex Legge n. 457/1978) il potere conformativo dei suoli riconosciuto dal legislatore unicamente a determinati piani attuativi, è inevitabile ritenere che la dizione “piano di recupero” sia stato utilizzata in forma atecnica nelle norme di piano.
In tal caso, considerato che il Comune ha espressamente qualificato il piano attuativo presentato ed approvato come Piano di Recupero ai sensi dell’art. 28 della Legge n. 457/1978, lo stesso è irrimediabilmente illegittimo in quanto ciò che è stato portato all’approvazione ha variato la perimetrazione delle zone omogenee B3 e della zona a parcheggio individuate dal Regolamento Urbanistico, oltre ad aver variato la quantità e la qualità degli spazi destinati ad urbanizzazione primaria.
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Come si evince dalla relazione tecnica asseverata da giuramento dal geom. Massimo Grisanti che sarà depositata, il piano attuativo approvato non rispetta – inoltre – la quantità minimale di spazi pubblici di urbanizzazione prevista dagli articoli 3 e 5 del D.M. 1444/68: infatti il piano prevede il nuovo insediamento di attività residenziali, direzionali e commerciali.
Dai calcoli e dalle conclusioni a cui è giunto il geom. Grisanti nella propria relazione, emerge che in funzione delle destinazioni d’uso e delle quantità previste nel piano attuativo dovevano essere reperiti, complessivamente, mq 4.848 di spazi pubblici per urbanizzazioni (strade escluse).
Al contrario, il piano attuativo ha reperito solamente mq 2.595 di parcheggi pubblici e mq 480 di verde pubblico, per complessivi mq 3.075.
E’ evidente che il rilevante deficit di spazi pubblici pari a mq 1.773 (mq 4.848 – mq 3.075), ossia pari al 57% in più di quanto approvato, comporta la palese illegittimità del piano attuativo approvato non solo per contrasto con gli articoli 14.3, 20.1 e 76 delle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico, ma anche in carenza degli standard di cui al D.M. 1444/68, prescritti dall’art. 3 del Regolamento regionale n. 3/R approvato con D.P.G.R. 9 febbraio 2007.
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11.- Violazione di legge: violazione dell’art. 3 del D.M. Lavori Pubblici 9 gennaio 1996 in relazione alle norme tecnico costruttive contenute nell’allegato D del D.M. Interni 16 febbraio 2007.
Violazione di legge: violazione dell’art. 64 del D.P.R. n. 380/2001.
Illegittimità derivate.
Fermi restando i rilievi che verranno formulati in prosieguo relativamente alla violazione delle attuali vigenti norme tecniche antisismiche per effetto dell’inizio della costruzione in data successiva al 30 giugno 2009, il progetto delle opere strutturali in cemento armato depositato all’U.R.T.A.T. di Grosseto ai sensi dell’art. 65 del D.P.R. n. 380/2001 ha violato -in ogni caso- ha violato l’art. 3 del D.M. 9 gennaio 1996 e l’art. 64 del D.P.R. n. 380/2001.
Invero, detto articolo 3 dispone: “Le norme tecniche di cui all’art. 1 devono essere osservate per tutte le opere, se e per quanto, per la specifica categoria di opere, non viga diversa regolamentazione.”.
Ebbene, per la categoria di opere in cemento armato vigevano già il 26 giugno 2009 (data del deposito all’U.R.T.A.T.) le norme tecnico costruttive di cui all’allegato D del D.M. 16 febbraio 2007 affinché le strutture portanti possano resistere al fuoco (che ovviamente erano ben di là da venire quando, nel 1996, fu emanato il D.M. 9 gennaio 1996).
Dall’esame della documentazione depositata all’U.R.T.A.T. si evince che il progettista strutturale non ha incluso tra le normative seguite per la progettazione delle strutture in cemento armato le disposizioni contenute nell’allegato D del D.M. 16 febbraio 2007, segnalando solamente di aver considerato la normativa europea UNI ENV 1992-1.2 (da cui è stata fatta derivare la normativa nazionale, ma che non ne ripete integralmente e pedissequamente il contenuto).
Le norme tecniche costruttive del D.M. 16 febbraio 2007 impongono uno spessore maggiore del copri-ferro strutturale per proteggere le strutture in acciaio dalle dilatazioni e deformazioni derivanti dagli incendi. Com’è noto, il copri-ferro è la parte che protegge la struttura metallica dall’azione del fuoco impedendo la deformazione della struttura che può provocare il crollo.
Nella fattispecie, il minor copri-ferro delle armature in acciaio -derivante dal calcolo effettuato senza tener conto delle maggiorazioni prescritte normativamente- effettivamente espone gli edifici al pericolo di crollo nel caso di incendio e, quindi, ad un grave pericolo per la pubblica incolumità degli occupanti (e non solo di essi).
Per i suddetti motivi il deposito del progetto strutturale è illegittimo in sé e si ripercuote con i suoi effetti invalidanti sul permesso di costruire qui impugnato che viene così travolto per illegittimità derivata.
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12.- Violazione di legge: violazione dell’articolo 76.5 delle norme tecniche di attuazione del Regolamento Urbanistico.
Premettiamo che lo stato dei luoghi, per quanto attiene alla presente censura, viene rappresentato in un disegno del geom. Massimo Grisanti che sarà depositato.
L’articolo 76.5 delle Norme Tecniche di Attuazione del vigente Regolamento Urbanistico prescrive chiaramente che “Le superfici destinate a direzionale e commerciale potranno essere realizzate solamente nell’area direttamente collegata alla Piazza XXIV Maggio nel fabbricato ristrutturato o riprogettato della ex palazzina uffici Snam”.
Le funzioni direzionale e commerciale non potevano essere previste dal piano attuativo denominato “Piano di Recupero Area Ex-Agraria” nell’edificio riprogettato posto a est della ex palazzina uffici Snam.
Tale edificio riprogettato, facente parte anch’esso del lotto n. 2 come quello della ex palazzina Snam, ha una superficie complessiva lorda di mq 470, la quale doveva essere utilizzata per almeno n. 6 alloggi residenziali considerata la media ad alloggio (mq 74) scaturente dall’approvato piano attuativo e dall’approvato progetto del lotto n° 1 con il permesso di costruire n. 82/2009.
E’, quindi, palese che la violazione dell’art. 76.5 delle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico ha comportato -negli edifici A e B del lotto 1 approvato con il permesso di costruire qui impugnato- la realizzazione di un numero maggiore di alloggi (almeno 5, considerato che il permesso di costruire preveda la costruzione di n. 42 alloggi anziché 43 previsti dalle norme del R.U.) che sarebbero stati ricavabili dal patrimonio edilizio esistente (più o meno legittimo).
Tale violazione si riverbera sul rilasciato permesso di costruire.
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13.- Violazione di legge: violazione dell’art. 3, comma 5, della L.R.T. n. 1/2005.
Violazione di legge: violazione dell’articolo 55, comma 2, lettera a) della L.R.T. n. 1/2005.
Violazione di legge: violazione dell’art. 1, comma 2, lettera a) e lettera b) della L.R.T. n. 1/2005.
Violazione di legge: violazione dell’art. 2 della L.R.T. n.1/2005.
Violazione di legge: violazione dell’art. 3, comma 4, della L.R.T. n. 1/2005.
L’art. 3, comma quinto, della L.R. Toscana 3 gennaio 2005, n. 1, così dispone: I nuovi insediamenti e gli interventi di sostituzione dei tessuti insediativi sono consentiti solo se esistano o siano contestualmente realizzate le infrastrutture che consentono la tutela delle risorse essenziali del territorio. In tal senso sono comunque da garantire l’accesso ai servizi di interesse pubblico e le relative prestazioni; in particolare devono essere assicurati i servizi inerenti:
a) all’approvvigionamento idrico e alla depurazione delle acque;
b) alla difesa del suolo, tale da tutelare le aree interessate da rischi di esondazione o di frana;
c) alla gestione dei rifiuti solidi;
d) alla disponibilità dell’energia;
e) ai sistemi di mobilità;
f) al sistema del verde urbano.
Orbene, alla data odierna (che è quella di richiesta di notifica del presente ricorso) sono già stati realizzati edifici al rustico e cionondimeno non è stato ancora approvato e validato il progetto esecutivo delle opere pubbliche né operata la selezione delle imprese invitate alla gara ad evidenza pubblica.
Pertanto risulta provato dai fatti che non vi è stata contestualità tra intervento edilizio privato e realizzazione delle indefettibili infrastrutture.
Conseguentemente il permesso di costruire, costituente parte di un disegno di sostituzione del tessuto insediativo esistente approvato con il “Piano di Recupero dell’Area Ex-Agraria”, è stato rilasciato in manifesta violazione dell’art. 3, comma 5, della L.R. Toscana 1/2005 in quanto non è stata assicurata la necessaria contemporaneità tra esecuzione degli edifici privati e realizzazione delle opere infrastrutturali primarie (reti dell’acqua, del gas, della pubblica illuminazione, parcheggi e verde pubblici, ecc.), come peraltro prescritto dall’atto unilaterale d’obbligo allegato al permesso di costruire e valutato (in quanto richiamato entro il corpo del titolo abilitativo edilizio) dall’Ufficio Tecnico comunale.
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Inoltre, con riferimento al Regolamento Urbanistico vigente, quale atto presupposto sia per il rilascio del permesso di costruire che per l’approvazione del piano attuativo, sussiste anche la violazione di varie disposizioni della L.R.Toscana 1/2005 contenute:
– nell’articolo 3, comma quarto;
– nell’articolo 2;
– nell’articolo 1, comma 2, lettere a) e b);
– nell’articolo 55, comma 2, lettera a).
Orbene, la Legge Regionale Toscana n. 1/2005 è improntata al principio dello “sviluppo sostenibile”, enunciato espressamente nel terzo comma dell’art. 1: “Le disposizioni di cui al titolo II, capo I della presente legge sono dettate anche in attuazione della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001 (Concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente).”.
Il Consiglio di Stato ha già avuto modo di affermare (cfr. sentenza n. 1461 del 12 marzo 2010 e sentenza n. 4246 del 5 luglio 2010) “Viene in luce il confluire ineluttabile, nella materia del governo del territorio, delle esigenze di salvaguardia di valori costituzionali assoluti e non comprimibili quali il paesaggio, l’ambiente ed i beni culturali; di questa caratteristica vi è traccia nel più recente dibattito sulla evoluzione della stessa scienza urbanistica, di cui si coglie l’eco nella giurisprudenza che riconosce, nel presupposto della necessità di non consentire la totale consumazione del suolo nazionale, la possibilità che gli strumenti urbanistici non siano sostenuti dalle tradizionali linee- guida di espansione demografica o edilizia ma, al contrario, da linee guida esclusivamente rivolte al recupero ed alla razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente”.
La Regione Toscana già dal 1995 con la legge regionale n. 5 si era mossa nel solco dello “sviluppo sostenibile”, imponendo la valutazione degli effetti ambientali delle trasformazioni sulle risorse essenziali del territorio.
Con la Deliberazione di Giunta Regionale n. 1541 del 14 dicembre 1998, rivolta ai pianificatori degli enti locali, la Regione Toscana aveva fornito le definizioni che incidono sia sulle modalità di redazione che sui criteri di valutazione dei piani urbanistici, tra le quali sono qui rilevanti:
“Def. 3. nuovi impegni di suolo a fini insediativi e infrastrutturali: tutte le localizzazioni e i tracciati esterni al perimetro dei centri abitati individuati dal regolamento urbanistico ai sensi dell’art. 28, secondo comma, lettera a) nonché i nuovi impegni di suolo previsti all’interno del suddetto perimetro in sostituzione di aree verdi, spazi aperti, ecc. per interventi di edificazione di qualunque natura o per la realizzazione di infrastrutture;
Def. 4. nuovi insediamenti: tutti gli insediamenti non preesistenti ma previsti dal PS o dal regolamento urbanistico (RU), ivi compresi gli interventi di ristrutturazione del patrimonio edilizio esistente che prevedono l’impegno di nuove porzioni di suolo, così come stabilito nel PS o nel RU”.
Tuttavia la L.R.T. n. 1/2005, all’articolo 3, comma 4, stabilisce:”Fermo restando quanto disposto dal comma 3, nuovi impegni di suolo a fini insediativi e infrastrutturali sono consentiti esclusivamente qualora non sussistano alternative di riutilizzazione e riorganizzazione degli insediamenti e delle infrastrutture esistenti. Essi devono in ogni caso concorrere alla riqualificazione dei sistemi insediativi e degli assetti territoriali nel loro insieme, nonché alla prevenzione e al recupero del degrado ambientale e funzionale.”.
In ottica applicativa dei principi generali di governo del territorio e di tutela delle risorse di cui all’art. 3, comma quarto, L.R.T. 1/2005, l’art. 55, comma primo, lettera a) della L.R.T. n.1/2005 prescrive che il Regolamento Urbanistico contenga la disciplina per la gestione degli insediamenti esistenti.
Tale disciplina, come prescritto dal successivo comma 2, lettera a), “individua e definisce il quadro conoscitivo dettagliatoed aggiornato periodicamente del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente e delle funzioni in atto”.
Tale quadro conoscitivo è una sorta di anagrafe edilizia -strumentale alla pianificazione e programmazione degli interventi previsti- dove debbono essere indicate le quantità di spazi edificati suddivisi in base alle funzioni a cui sono destinati (residenziale, artigianale, industriale, commerciale, direzionale, ecc.), il loro stato di manutenzione (buono, normale, mediocre, degradato, pessimo, diruto, ecc.) che si correla con la possibilità di riutilizzo da promuovere anche con azioni in sede locale incentivanti il recupero edilizio e la riconversione di ambienti incongrui con il tessuto edilizio.
Quel che si contesta è l’assoluta mancanza nel Regolamento Urbanistico di Massa Marittima del “quadro conoscitivo” che di fatto rende impossibile la corretta attuazione dei principi generali della L.R.T. n. 1/2005 nonché il perseguimento delle finalità di buon governo attraverso uno sviluppo sostenibile che tenga prioritariamente conto della razionalizzazione delle risorse territoriali a disposizione e della concreta possibilità del loro riuso prima di prevedere nuovi impegni di suolo com’è quello oggetto del piano di recupero e del permesso di costruire.
La mancanza del “quadro conoscitivo” integra il vizio denunciato di violazione di Regolamento Urbanistico laddove prevede l’edificazione di 43 alloggi nell’Area Ex-Agraria.
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14.- Violazione di legge per violazione dell’art. 5, comma 4 bis, e dell’art. 3 della L.R.T. n. 47/1991 e ss.mm.ii.
Violazione di legge per violazione dell’art. 10 del D.P.R. n. 503/1996.
Violazione di legge per violazione del combinato disposto dei punto 4.2.3 e 8.1.11 del D.M. Lavori Pubblici n. 236/1989.
Violazione di legge per violazione dell’art. 20 delle norme tecniche di attuazione del piano attuativo denominato “Piano di Recupero dell’Area Ex-Agraria”.
Illegittimità derivata
Il permesso di costruire n. 82/2009 riguarda tanto le nuove costruzioni degli edifici “A” e “B” del lotto n. 1 quanto la nuova costruzione del parcheggio pubblico del piano attuativo denominato “Piano di Recupero dell’Area Ex-Agraria”.
L’articolo 5, comma 4 bis, della L.R.T. n. 47/1991 vieta al Comune il rilascio del permesso di costruire qualora i progetti non siano conformi alle norme tecniche di cui al D.P.R. n.503/1996 (relativamente ad opere pubbliche) e di cui al D.M. n. 236/1989 (relativamente alle opere private).
Nella relazione tecnica allegata al permesso di costruire si dichiara, invece, che le opere progettate rispondono ai dettami costruttivi delle suddette norme tecniche.
Questo non risulta affatto dall’esito dell’istruttoria del 18 giugno 2009 condotta dall’U.T.C.: quod non est in actis non est in re.
Invero, il progetto del parcheggio viola il combinato disposto dell’articolo 10 del D.P.R. n. 503/1996 e dei punti 4.2.3 e 8.1.11 del D.M. n. 236/1989 richiamati e/o applicabili al caso di specie, in quanto il parcheggio pubblico non è accessibile perché non è complanare alle aree pedonali di servizio (marciapiedi) o ad esse collegato tramite rampe o idonei apparecchi di sollevamento. Si consideri, al riguardo, che il previsto passaggio pubblico per rendere l’opera pubblica accessibile rientra nel lotto n. 2 del piano attuativo che è ben di là dall’essere attuato visto che ancora non è stato rilasciato il permesso di costruire.
Per quanto è stato oggi autorizzato, l’accesso al parcheggio pubblico avviene solamente attraverso le due rampe di ingresso ed uscita che hanno una pendenza pari al 16,1% (quella su via dei Chiassarelli) e al 12,2% (quella su via della Manganella). Il punto 8.1.11 del D.M. n. 236/1989 impone che le rampe, per assicurare l’accessibilità degli spazi, non devono avere pendenza superiore all’8%. Solamente nel caso di adeguamento di opere esistenti (ma non è il caso di specie) sono ammesse pendenze superiori.
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15.- Nullità, in parte qua, del Piano di recupero per violazione di legge: violazione dell’art. 21 septies della Legge n. 241/1990 e ss.mm.ii. per effetto della mancanza di oggetto lecito quale elemento essenziale dell’atto.
L’Area Ex-Agraria è costituita dalle seguenti particelle di terreno distinte nel Catasto Terreni del Comune di Massa Marittima:
– al foglio di mappa n. 144, con la particella n. 242 di mq 292 nominali catastali;
– al foglio di mappa n. 145, con le particelle n. 138, 187, 188, 189, 190, 191, 390, 401 e 402, per complessivi mq 10.890 nominali catastali;
– al foglio di mappa n. 149, con la particella n. 1 di mq 580 nominali catastali.
Complessivamente la superficie dell’area e quindi la zona interessata dal piano attuativo è pari a mq 11.762 nominali catastali.
La tavola D3 rubricata “Tabella volumi e superfici” facente parte dell’approvato piano attuativo riporta che:
– le previste opere di urbanizzazione (parcheggio pubblico, ampliamento di via della Manganella, marciapiedi, piste ciclabili, verde pubblico) hanno una superficie complessiva di mq 4.446;
– le aree private edificabili (lotti n. 1 e 2) hanno una superficie complessiva di mq 11.888.
Se sommiamo le aree pubbliche e private del piano attuativo otteniamo una superficie complessiva territoriale di mq 16.334, enormemente più ampia della superficie catastale di mq 11.762.
Ma l’aspetto ancor più inquietante è che in base agli indici edificatori contenuti nell’art. 76.5 delle Norme Tecniche di Attuazione, la volumetria concretamente edificabile sull’area (sempreché i volumi preesistenti siano legittimi) è oltremodo inferiore rispetto a quella approvata con il piano attuativo.
Invero, sottraendo dall’area complessiva catastale la superficie occupata dalla ex palazzina Uffici SNAM (che dovrebbe essere recuperata in piedi) pari a mq 292 e le aree destinate a scopi pubblici (mq 4.446) ne deriva che la superficie fondiaria complessiva di ambedue i lotti n. 1 e 2 del piano attuativo è pari a mq 7.024.
Applicando alla superficie fondiaria di mq 7.024 gli indici edificatori stabiliti nell’art. 76.5 delle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico ne deriva che:
a) il volume delle nuove edificazioni non può essere maggiore di mc 7.024;
b) la superficie coperta delle nuove edificazioni non può essere maggiore di mq 1.756.
Invece, il piano attuativo ha approvato una volumetria pari a mc 13.613,86 (quasi doppia rispetto al consentito) ed una superficie coperta di mq 2.310,16 (con un aumento di oltre il 30% rispetto al consentito): capacità di edificazione enormemente maggiori rispetto a quelle consentite dal Regolamento Urbanistico, tanto da poter individuare addirittura un oggetto parzialmente illecito.
Ecco quindi che il grossolano errore contenuto nella determinazione della superficie territoriale dell’area oggetto d’intervento del piano attuativo ha portato ad un contenuto del provvedimento amministrativo in parte nullo (e la nullità si estende al permesso di costruire) per mancanza di un elemento essenziale dell’atto amministrativo (mancanza di un oggetto lecito).
Invalidità derivata.
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16.- Violazione di legge: violazione degli artt. 2 e 5 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Attuativo adottato con deliberazione di Consiglio comunale n. 64 del 28 novembre 2008 ed approvato con deliberazione di Consiglio comunale n. 28 del 17 aprile 2009.
Illegittimità derivata
Inefficacia del permesso di costruire
Gli articoli 2 e 5 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Attuativo disegnano, in termini normativi, il seguente scenario così scandito consecutivamente:
a) I privati proprietari sottoscrivono una convenzione il cui schema è allegato alle N.T.A. medesime;
b) Il Comune approva il progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione;
c) Dopo la stipulazione della convenzione e dopo l’approv
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