Massa Comune

LO SDOPPIAMENTO DEL P.R.G. E LA PSEUDO AUTO-APPROVAZIONE DEGLI STRUMENTI URBANISTICI

(Commento alla sentenza n. 70 del 28/1/2013 del Tribunale penale di Siena, sez. distaccata di Poggibonsi, Giudice Dott.ssa C. Cavaciocchi)

La sentenza in commento – da cui ne verranno estrapolati e riportati i passi significativi per questo lavoro – riguarda il caso dell’edificazione di un fabbricato per civile abitazione in terra di Toscana, a Poggibonsi, in località Le Lame (ma la vicenda ben poteva ambientarsi anche in Lombardia nonché in tutte le regioni a statuto ordinario ove il legislatore regionale ha previsto sia la scissione del P.R.G. in “parte strutturale” e “parte operativa”, sia la pseudo auto-approvazione dei P.R.G. da parte dei Comuni).

Il caso portato all’attenzione del Giudice è una nuova costruzione residenziale – i cui lavori risultano essere stati iniziati nell’anno 2004 ed ultimati a gennaio 2005 – eseguita in forza di un permesso di costruire rilasciato in asserita conformità al Regolamento Urbanistico (“parte operativa” del P.R.G.), ma la cui previsione contrasta con le regole di pianificazione fissate nel sovraordinato Piano Strutturale (“parte strutturale” del P.R.G.) che contemplano, nella zona territoriale, nuovi volumi unicamente per funzioni produttive.

Entrambi gli strumenti urbanistici non sono mai stati approvati – come contenuto – dalla Regione Toscana nonostante così sia prescritto dall’art. 10 della Legge n. 1150/1942 e ss.mm.ii. (norma costituente principio fondamentale).   Quest’ultima disposizione, ad onor del vero, prescrive anche che al P.R.G. venga data esecuzione solo dopo l’emanazione dell’apposito decreto ministeriale (manifestazione di un potere mai trasferito dallo Stato alle Regioni a statuto ordinario).

La sentenza si presta a numerose critiche, di varia natura, ma ne riporterò solamente le due più significative.   Inoltre è stato interessante analizzarla per le implicazioni amministrative che ne possono conseguire.

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1^ Critica. – Sulle amnesie della Magistratura riguardo alla materia urbanistica.

Come già detto in altri miei interventi pubblicati sulla rivista on-line Lexambiente.it, la Magistratura penale (inquirente e giudicante), paradossalmente, non si pone MAI il dubbio se lo strumento urbanistico generale comunale, di cui il titolo abilitativo edilizio ne costituisce attuazione, sia esecutivo.

In pratica, la Magistratura ha fino ad oggi inteso assicurare la tutela penale al territorio non indagando le dinamiche della costituzione e dell’attuazione dei P.R.G., bensì limitandosi agli effetti edilizi dei permessi.

Ciò è indice di un’evidentissima arretratezza in fatto di conoscenza della materia urbanistica e dell’assenza di preparazione giuridica specifica, così finendo (la Magistratura) per non assicurare – come deve – la tutela penale alle risorse essenziali del territorio, nonché finendo per non garantire il c.d. sviluppo sostenibile e il raggiungimento dei livelli essenziali prestazionali della qualità di vita degli abitanti insediati.

In innumerevoli pronunce, con costanza di orientamento, la Corte Costituzionale e il Consiglio di Stato hanno statuito e ribadito che in assenza dell’atto approvativo regionale il piano regolatore generale (atto complesso di duplice competenza, come ha insegnato M.S. GIANNINI) non si forma. Se non si forma, ergo, non esiste. A fortiori non può essere efficace, né esecutivo, il progetto di P.R.G. adottato dal Comune. E quand’anche la Regione lo approvi, il P.R.G., come detto, deve essere mandato in esecuzione attraverso il prescritto decreto.

Come è notorio, in attuazione di leggi delega sono stati emanati D.P.R. e D.Lgs. per il trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia urbanistica. Tuttavia, lo Stato non ha mai attribuito le competenze (le funzioni sì, i poteri esecutivi no) alle Regioni in tema di approvazione dei P.R.G., avendo alle stesse assegnato esclusivamente compiti istruttori, di controllo contenutistico e poteri di apportare le modifiche previste dalla legge n. 1150/1942 e ss.mm.ii. al progetto di strumento urbanistico adottato dal Comune (al fine di tutelare il paesaggio, i beni storici ed architettonici, l’assetto idrogeologico, di assicurare il reperimento degli standards urbanistici). Addirittura lo Stato si è espressamente riservato ogni aspetto inerente l’utilizzazione del suolo.

Si consideri, inoltre, che è sì vero che in base ai principi generali i provvedimenti amministrativi sono esecutivi, ma sempreché non esistano disposizioni di legge che non prevedano espressamente che di essi ne deve essere data esecuzione mediante specifici ulteriori atti. Ne consegue che in assenza del decreto di approvazione il P.R.G., ancorché approvato, costituito ed efficace, non può essere mandato in esecuzione e, quindi, attuato per mezzo dei permessi di costruire.

In Toscana, all’indomani dell’emanazione della L.R. n. 5/1995 non esiste un P.R.G. approvato dalla Regione, né esecutivo. Pertanto, tutti gli interventi urbanistici posti in essere in asserita attuazione di Regolamenti Urbanistici comunali (“parte operativa” del P.R.G.) sono MANIFESTAMENTE ABUSIVI.

In tal caso, la disciplina urbanistica applicabile era, invece, esclusivamente quella dell’art. 9 del D.P.R. n. 380/2001 inerente gli interventi ammissibili in assenza di strumenti generali, integrata dalla legislazione regionale, che in Toscana vieta la realizzazione tout court di nuove edificazioni di carattere civile in ogni parte del territorio comunale nonché limita, nelle zone agricole, l’edificazione per l’esclusive esigenze degli imprenditori agricoli a titolo principale.

In definitiva, la Regione Felix – la Tuscany tanto decantata in tutto il mondo, che attrae capitali, più o meno olezzanti, strumentali nel proseguimento dell’assalto speculativo al territorio di pregio – è un territorio sostanzialmente abusivo sotto il profilo urbanistico, paesaggistico, idrogeologico, idraulico, sismico ecc. Tanto per citare l’espressione coniata dal Magistrato Maurizio Santoloci per la propria rivista “Diritto all’ambiente”, siamo in presenza di una quantità indeterminabile di abusi edilizi in bianco.

Tutti gli addetti ai lavori e tutte le Istituzioni tacciono (compreso la Magistratura, come dimostra la sentenza in commento). O non sanno (ah beata ignoranza!).
O, peggio ancora, non vogliono sapere, stando mutu comu nu pisci (comportamento che, mutuando le parole dell’Arch. Fabio Zita – già funzionario regionale della Toscana che, stando alle cronache dei giorni scorsi apparse su tutti i quotidiani nazionali in collegamento con l’arresto ai domiciliari di Maria Rita Lorenzetti, ex Presidente della Regione Umbria, si era “permesso” di opporsi a violazioni di legge nella materia dei rifiuti prodotti dai lavori di costruzione della TAV a Firenze – si pone perfettamente in linea con il processo di sicilianizzazione della Toscana).

Salvo poi lamentarsi quando succedono frane, alluvioni, inondazioni, terremoti, aumenti di malattie tumorali et similia legate all’inquinamento, attacchi dei media internazionali per gli spregi paesaggistici ecc.

Ma l’arch. Zita sbaglia! (ironia)
Nella Regione siciliana i P.R.G. vengono approvati e mandati in esecuzione dall’Assessore regionale. Nel Granducato di Toscana, invece, non ci sono nemmeno più pubblici amministratori (politici) definibili “uomini”, “mezz’uomini” o “ominicchi” che se la sentano di prendersi le responsabilità che gli imporrebbero tanto le cariche ricoperte, quanto gli stipendi percepiti.
Che abbiano perso l’onore?

Fintanto che la Magistratura tollererà il fatto che in Toscana, così come nelle altre regioni a statuto ordinario che hanno separato il P.R.G. in “parte strutturale” e “parte operativa”, i Comuni possano continuare ad attuare gli pseudo strumenti urbanistici generali mai approvati e resi esecutivi non si fermerà l’attacco speculativo al territorio, la lesione dei diritti dei Cittadini e il reimpiego dei capitali di dubbia provenienza.
Non adottare misure cautelari amministrative avverso tali P.R.G. equivale a certificare che non sussiste alcuna sostanziale diversità tra chi compie lottizzazioni ed abusi edilizi e chi è preposto alla corretta amministrazione del territorio regionale?
Non sequestrare penalmente tali P.R.G. equivale a certificare che non sussiste alcuna sostanziale diversità tra chi delinque e chi è preposto alla prevenzione dei crimini?

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2^ Critica. – Manifeste ingenuità della Magistratura.

Nella sentenza in commento il Giudice – che mostra evidenti limiti di conoscenza della materia urbanistica laddove non è riuscito a comprendere che il Piano Strutturale fa parte del P.R.G. e non costituisce un atto ad esso esterno – si affida al redattore degli strumenti urbanistici (arch. M.V.) per farsi spiegare come funziona il rapporto tra la “parte strutturale” e la “parte operativa”.

Dopo aver compreso il rapporto tra essi intercorrente ed aver accertato che la previsione contenuta nella “parte operativa” contrasta insanabilmente con quella della sovraordinata “parte strutturale”, il Giudice dichiara:
a) che “nessuno, ivi compresi gli organi-ufficio del servizio urbanistica, si (è) mai posto un problema di compatibilità tra PRG e piano strutturale”;
b) che “la nuova edificazione ad uso residenziale di proprietà M.P. e R.M., pur facente parte del PRG sin dall’anno 2003, non poteva essere assentita perché in contrasto con la vocazione industriale impressa all’UTOE di riferimento nel sovraordinato piano strutturale”;
c) che “stante il rapporto di “antipatia” con la citata previsione di piano, il permesso a costruire rilasciato, ponendosi in aperto contrasto con la destinazione impressa all’area deve essere considerato tamquam non esset e quindi l’opera eseguita in assenza di titolo ex art. 44 lett. b) DPR 380/01”;
d) che “gli stessi dirigenti il servizio urbanistica non si sono lontamente posti il problema della futura vocazione industriale (n.d.r. impressa dal Piano Strutturale) delle nuove edificazioni in località Le Lame, avendo per contro addirittura varato nell’anno 2003 una variante essenziale al PRG …”.

Per la cronaca, nonostante che il Giudice abbia accertato l’abusività dell’opera autorizzata con il permesso di costruire n. 11 del 27/1/2004, gli Imputati (proprietari, direttore dei lavori ed esecutore) sono stati assolti perché il reato non sussiste, avendo, il Giudice, dichiarato che non sussiste il profilo soggettivo della colpa “in quanto in ciascuno di essi era assente proprio la rappresentazione della norma-comando poi scopertasi violata per condotta mediata dalla stessa Autorità Comunale”.

La prima affermazione del Giudice è manifestamente errata, giacché le norme di attuazione del Regolamento Urbanistico (“parte operativa”), all’immediato articolo 1 denominato “Effetti”, stabiliscono che in caso di contrasto tra regolamento urbanistico e piano strutturale prevalgono le regole di quest’ultimo e deve essere operata un’apposita variante.

Se qualcuno pensa, ancora una volta, che la questione abbia un rilievo soltanto locale si sbaglia. Infatti, numerosi sono i regolamenti urbanistici della Toscana (dei comuni dell’Isola d’Elsa, dei comuni dell’hinterland fiorentino – tra tutti Campi Bisenzio, balzato alle cronache alcuni anni or sono a causa della quadruplicazione delle volumetrie nell’ambito dello sdoppiamento del P.R.G.) che contengono una siffatta clausola di “accortezza”.

Ma tale accortezza può essere interpretata in due modi: o sintomo di buona amministrazione, oppure indice di commessi delitti di abuso d’ufficio e falso in atto pubblico in ordine alla discrasia del contenuto della “parte operativa” rispetto a quella della “parte strutturale”.
In sostanza, ipotizzando che qualcuno abbia violato le regole della “parte strutturale”, questi ha inteso pararsi con una clausola di “accortezza” nel caso in cui la Magistratura avesse in seguito subodorato o scoperto che è stato fatto mercimonio delle risorse essenziali del territorio e dei livelli essenziali della qualità urbana dei Cittadini.

In presenza della siffatta clausola – coniata dall’arch. M.V., e che (il Giudice) non ha colpevolmente conosciuto atteso che rientra nei suoi compiti quello di acquisire ex officio le norme regolamentari locali – il Giudice avrebbe dovuto procedere a disporre una C.T.U. affidandola ad un professionista estraneo ai fatti formativi degli strumenti locali e, quindi, non affidarsi al tecnico redattore del P.R.G.
Si può logicamente ipotizzare che l’arch. M.V. (redattore del P.R.G.) riferisse al Giudice, le proprie impressioni sul perché gli amministratori politici locali avevano voluto rendere edificabile a fini residenziali un terreno che era stato già destinato a funzioni produttive dall’atto di pianificazione sovraordinato?

Il Giudice è stato manifestamente ingenuo.

Ma di errore in errore, dopo che l’arch. M.V. ha spiegato al Giudice come funziona il rapporto tra piano strutturale e regolamento urbanistico, e dopo aver accertato che l’illegittima edificabilità del terreno in questione era stata conferita dalla “parte operativa” del P.R.G. con un’apposita e successiva Variante (anno 2003), cosa fa il Giudice?
Chiama l’arch. A.B. (dirigente dell’U.T.C. e redattore della Variante in questione) a testimoniare sulla conoscibilità della norma-comando di necessaria conformità dell’opera agli strumenti urbanistici (principio in vigore dal 1942), anziché disporre la trasmissione degli atti alla Procura per la sua coatta imputazione quale redattore della Variante e per aver falsamente certificato la coerenza tra detta Variante al Regolamento Urbanistico e il Piano Strutturale.

Per chi ancora non lo avesse compreso:
a) lo sdoppiamento dei P.R.G.;
b) la non-approvazione degli strumenti urbanistici generali comunali da parte della Regione;
c) l’auto-certificazione del Comune di coerenza tra la “parte strutturale” e la “parte operativa” del P.R.G.;
sono tutti manifesti raggiri dell’art. 10 della legge n. 1150/1942 e ss.mm.ii. – “istituiti”, quali neo principi fondamentali, con leggi regionali mai portate innanzi alla Corte Costituzionale dai vari Governi, in perfetto stile lupiano – finalizzati al ”miracolo” della moltiplicazione delle volumetrie edificabili propedeutico all’incamerazione di milioni e milioni di euro di oneri di urbanizzazione da parte dei Comuni che, a mezzo della distorta applicazione di legge sulla vincolatività dei proventi, finiscono – in ultimo – per essere girati attraverso consulenze, contributi ecc. agli utilizzatori finali.

La Magistratura penale, quantomeno non sollevando questione di legittimità costituzionale delle leggi regionali sotto tali profili, è oggettivamente fino ad oggi parte attiva dell’assalto al territorio: a sua insaputa?

Esistono Magistrati che intendono distinguersi dalla generalità dei loro colleghi?

Stiamo alla finestra in attesa di eventi (anche provenienti dal Tribunale di Grosseto).

In ultimo, la gravità della dichiarazione del Giudice laddove manda assolti gli imputati perché al fatto illecito ha concorso la stessa Autorità Comunale mediante la formazione di strumenti tra loro contrastanti.
In un Paese civile, e in uno Stato di Diritto, sarebbe normale che un Cittadino si aspetti che il Giudice disponga la trasmissione della sentenza al Comune, alla Regione, al Prefetto e al Ministro degli Interni per i loro doverosi adempimenti?
Come mai nessun Giudice si azzarda a condannare penalmente i dirigenti comunali e i pubblici amministratori?

Siamo forse sotto loro ricatto di abbandono delle istituzioni, sì da compromettere l’ordine pubblico visto che non vi sono, nemmeno all’orizzonte, nuovi amministratori sganciati dal sistema partitico?

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Le implicazioni amministrative dell’accertamento incidentale di abusività dell’opera e di contrasto con gli strumenti urbanistici della destinazione impressa ai suoli attraverso l’edificazione.

Nella sentenza il Giudice ha accertato che l’edificazione della villetta residenziale:
a) è avvenuta a mezzo di un permeso di costruire manifestamente in contrasto con gli strumenti urbanistici, tanto da doversi considerare tamquam non esset, e quindi in assenza di titolo;
b) ha conferito alla parte di territorio interessata una destinazione urbanistica in contrasto con quella impressa dal Piano Strutturale;
c) è avvenuta nell’arco temporale maggio 2004 – gennaio 2005, in comune dichiarato sismico di classe 2 (O.P.C.M. n. 3274/2003).

Le conseguenze amministrative sono evidenti, dovendo il dirigente comunale, pena la commissione del reato di abuso d’ufficio:
1) procedere ex officio al formale annullamento del permesso di costruire nullo (per violazione della norma statale di conferimento del potere – art. 13 del D.P.R. n. 380/2001);
2) dichiarare che l’opera è stata eseguita in assenza di autorizzazione sismica ex art. 94 del D.P.R. n. 380/2001, stante il fatto che dal 30/6/2003 (entrata in vigore del Testo Unico dell’Edilizia) tutte le leggi regionali anteriori che avevano asseritamente abrogato la preventiva autorizzazione sismica erano state, a loro volta, implicitamente abrogate dalle nuove disposizioni della legge statale (cfr. Corte Costituzionale, n. 182/2006);
3) adottare l’ordinanza di confisca dei beni immobili ex art. 30 del D.P.R. n. 380/2001;
4) adottare l’ordinanza di demolizione e rimessa in pristino ex art. 27 del D.P.R. n. 380/2001.

Ma le conseguenze amministrative sussistono anche per i dirigenti regionali, dal momento che l’accertamento del reato, e la violazione della normativa antisismica per assenza della preventiva autorizzazione sismica ex art. 94 T.U.E., impongono ex art. 100 l’adozione dei provvedimenti definitivi volti alla demolizione integrale dell’opera, giacché non sanabile per difetto della c.d. doppia conformità ex art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 alle norme tecniche antisismiche (D.M. 16/1/1996 – D.M. 14/1/2008). Né è possibile operare adeguamenti delle strutture per il loro adeguamento alla normativa sopravvenuta (cfr. Corte Costituzionale, n. 101/2013).