In data 22 aprile 2009, con istanza assunta al n.5699 del protocollo del Comune di Massa Marittima, la società “MASSA MARITTIMA SVILUPPO s.r.l.” ha richiesto il permesso di costruire per attuare quanto di cui al primo lotto del Piano di Recupero della c.d. area “ex-Agraria”.

Il successivo 7 settembre, il signor Armando Nodi – allora Responsabile del Settore 3 Urbanistica e della Polizia Municipale del Comune di Massa Marittima – ha rilasciato il permesso di costruire n.82/2009 col quale è stata consentita la “Realizzazione di n.42 unità abitative e relative pertinenze previa demolizione delle volumetrie esistenti e relative opere di urbanizzazione”.

L’individuazione delle opere di urbanizzazione si deve alla Legge 29 Settembre 1964 n.847 che, all’art. 4, le ha suddivise in primarie e secondarie; la norma è rimasta inalterata fino ad oggi ed è stata sostanzialmente riprodotta nell’art.16 del DPR 6 giugno 2001 n.380 [Testo Unico dell’Edilizia – TUE].

La realizzazione di tali opere è stata inscindibilmente correlata all’esercizio dell’attività edilizia fin dalla legge urbanistica fondamentale (Legge 17 Agosto 1942 n.1150) la quale prescriveva che il rilascio della licenza edilizia fosse comunque subordinato alla sussistenza delle opere di urbanizzazione primarie o alla previsione da parte dei Comuni dell’attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero, ancora, all’impegno dei privati di procedere all’attuazione delle medesime contemporaneamente alle costruzioni oggetto di licenza (art.31).

Successivamente, con la Legge 28 gennaio 1977 n.10, il rilascio della concessione edilizia è stato subordinato al pagamento di un contributo determinato in base all’ammontare delle opere di urbanizzazione e del costo di costruzione, in ragione della regola generale secondo cui “ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale dovesse partecipare agli oneri ad essa relativi”.

Il contributo di cui sopra è detto CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE (o contributo concessorio) e si compone degli ONERI DI URBANIZZAZIONE PRIMARIA, degli ONERI DI URBANIZZAZIONE SECONDARIA e del COSTO DI COSTRUZIONE.

Le OPERE DI URBANIZZAZIONE PRIMARIA sono quelle relative alla realizzazione di: strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato. 

Le OPERE DI URBANIZZAZIONE SECONDARIA sono quelle relative alla realizzazione di: asili nido e scuole materne, scuole dell’obbligo nonché strutture e complessi per l’istruzione superiore all’obbligo, mercati di quartiere, delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie. Nelle attrezzature sanitarie sono ricomprese le opere, le costruzioni e gli impianti destinati allo smaltimento, al riciclaggio o alla distruzione dei rifiuti urbani, speciali, pericolosi, solidi e liquidi, alla bonifica di aree inquinate.

La quota parte del CONTRIBUTO CONCESSORIO afferente il COSTO DI COSTRUZIONE deve essere necessariamente corrisposta.

Quanto dovuto per gli ONERI DI URBANIZZAZIONE, invece, può richiedersi venga scomputato, obbligandosi ad eseguire in proprio le opere previste dal progetto nel rispetto di apposita convenzione.

Orbene, il permesso di costruire quanto di cui al primo lotto del Piano di Recupero c.d. “Area Ex-Agraria” è stato rilasciato a titolo oneroso limitatamente solo costo di costruzione per € 60.452,25, ovvero A SCOMPUTO TOTALE DEGLI ONERI DI URBANIZZAZIONE.

Ma la Società “Massa Marittima Sviluppo” NON ha mai richiesto il permesso di costruire per la realizzazione delle opere di urbanizzazione contemplate dal Piano di Recupero [non sussistendo corrispondenza – pertanto – tra il chiesto e l’ottenuto].

E NON ha mai richiesto [né alla Giunta comunale, né al Responsabile del Settore] neppure di potersi avvalere – ai sensi dell’art. 16, comma 2 del D.P.R. n.380/2001 oltreché dell’art.127, comma 1, della LRT n.1/2005 – della possibilità di eseguire in proprio le opere di urbanizzazione contemplate nel Piano di Recupero e, quindi, di accedere allo scomputo del contributo.

Occorre ricordare che l’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione, in luogo del pagamento della quota per oneri di urbanizzazione, non costituisce un diritto del costruttore, ma rappresenta una facoltà del Comune che deve, in ogni caso, armonizzarsi con le proprie previsioni programmatiche.

In quest’ottica e in linea con le competenze per la realizzazione delle opere pubbliche comunali, la migliore dottrina reputa che spetti al Consiglio Comunale ogni valutazione circa la concessione dello scomputo (E. Zola; A. Fiale – E. Fiale).

Il Consiglio di Stato, con la pronuncia n.3495/2005 ha statuito che:

Va in primo luogo osservato che la disciplina primaria in materia di scomputo, di cui all’art. 11 della legge 28.1.1977, n. 10, demanda espressamente al Comune la determinazione delle “modalità” e “garanzie” della diretta realizzazione delle opere di urbanizzazione. Il che implica, da un lato, che l’autorizzazione a realizzare opere di urbanizzazione non comporta, ex se, anche l’automatico assenso al correlato rimborso; dall’altro, che residua in ogni caso al Comune la valutazione di congruità della relativa spesa, nella specie ragionevolmente predeterminata con riferimento alle percentuali di incidenza stabilite dalle tabelle parametriche regionali inerenti la definizione degli oneri di urbanizzazione. In altri termini, laddove la percentuale di incidenza degli oneri risulti determinata, nelle dette tabelle parametriche e con riguardo alla specifica tipologia di opera, in una data misura, a quest’ultima va correlato il limite di scomputo per la medesima tipologia di opera, pena lo stravolgimento del rapporto tra quest’ultima ed il complessivo onere concessorio preventivamente stabilito dall’Amministrazione. Per esemplificare, a fini di chiarezza espositiva, ove le tabelle parametriche attribuiscano alla tipologia di opera “strade” una incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria pari al 22 per cento, non può lo scomputo dovuto in riferimento alla diretta realizzazione di tale tipologia di opera superare il detto limite (in assenza, ovviamente, di diversa percentuale stabilita con deliberazione dell’Amministrazione); né, conseguentemente, e per analoga ragione, può farsi questione di compensazione tra oneri e spese per diverse categorie di opere e, quindi, con riferimento al contributo complessivo. Tale assunto trova del resto conferma anche nella previsione del punto 1.7.4. delle medesime tabelle, laddove – seppure con riferimento alle opere di urbanizzazione primaria – si stabilisce il criterio generale (peraltro riferibile in via analogica anche alle opere U2), secondo cui qualora l’importo delle opere realizzate dal concessionario superi l’onere dovuto per le corrispondenti opere, “il Comune può applicare uno scomputo fino alla concorrenza dell’intero onere dovuto”. La norma individua quindi una facoltà in capo al Comune, esercitabile, ovviamente, a seguito di apposita domanda della parte interessata (che nella specie non risulta, peraltro, neppure proposta) ed in esito all’attivazione di un procedimento inteso a tale fine, e non configura comunque alcuna automaticità di concessione del beneficio (il che esclusivamente rileva nella presente sede).

In più, all’epoca dei fatti, il Comune di Massa Marittima NON era dotato del prescritto regolamento che determinasse, in via generale, i criteri per accedere allo scomputo.

Preliminarmente al rilascio del permesso di costruire, inoltre, non era stata stipulata la convenzione urbanistica [ma solo un semplice atto unilaterale d’obbligo], condizione imprescindibile per ritirare un qualsiasi titolo edilizio che ne richieda la stipula.

L’art.126, comma 1, della LRT 01/2005 stabilisce che il contributo di costruzione (ossia l’insieme degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione) deve essere corrisposto al Comune all’atto del ritiro del permesso di costruire (7 settembre 2009).

Il contributo di costruzione (art.126, comma 3, della LRT 01/2005) poteva essere rateizzato previo presentazione di idonea garanzia fideiussoria.

Tale garanzia fideiussoria, per essere reputata idonea, doveva essere oggetto di specifica valutazione da parte del competente ufficio legale del Comune.

La valutazione di idoneità della garanzia fideiussoria, a sua volta, doveva costituire il presupposto ineludibile della deliberazione di Giunta Comunale con la quale veniva autorizzata la rateizzazione del versamento del contributo di costruzione.

Una deliberazione giuntale in tal senso doveva anche essere preceduta dal parere reso dal Dirigente del Servizio 2 – Gestione Servizi Finanziari Bilancio e Patrimonio, dal momento che il contributo di costruzione (pari a € 433.878,45) è un credito certo, liquido o agevolmente liquidabile ed esigibile (TAR Marche, n.143/2004; Consiglio di Stato n.3332/2003) e come tale iscritto al bilancio dell’Ente.

Ma, agli atti, non risultano né la valutazione dell’idoneità della garanzia fideiussoria, né la copia del provvedimento giuntale che doveva autorizzare la rateizzazione, né il parere del Responsabile del servizio finanziario.

L’art.128 della LRT 01/2005, in assenza di un’idonea garanzia fideiussoria, prescrive l’applicazione di sanzioni in merito al ritardato pagamento delle somme dovute nei termini di legge (ossia, ai sensi dell’art. 126 della LRT n.1/2005, al momento del ritiro del permesso di costruire che nella fattispecie è avvenuto il 7 settembre 2009).

E, in assenza della deliberazione giuntale circa opportunità per l’Ente di concedere la rateizzazione degli oneri, deve essere applicata la norma imperativa dell’art.126 della LRT n. 1/2005 che impone il pagamento integrale del contributo contestualmente al ritiro del permesso di costruire.

Non esiste, oltretutto, alcuna disposizione di legge che consenta al privato, in via generale, di assumere obbligazioni verso il comune mediante atti unilaterali d’obbligo; quando la legge prevede che si possano assumere determinati obbligazioni verso il comune con atti unilaterali d’obbligo, infatti, esiste una specifica giustificazione giuridica dell’atto, al di fuori della quale non è possibile ritenere che un atto unilaterale sia una valida fonte di obbligazioni.

In materia urbanistica NON si opera per atti unilaterali d’obbligo: la disposizione fondamentale per la validità degli atti unilaterali è contenuta nell’articolo 1987 del codice civile, il quale stabilisce che “la promessa unilaterale di una prestazione non produce effetti obbligatori fuori dei casi ammessi dalla legge”.

Il Responsabile del Settore signor Armando Nodi, quindi, all’atto del ritiro del permesso di costruire (avvenuto il 7 settembre 2009), aveva il dovere di richiedere alla Società “Massa Marittima Sviluppo” il pagamento del contributo di costruzione per complessivi € 433.878,45 così suddivisi:

€ 107.692,20 di oneri urbanizzazione primaria;

€ 265.734,00 di oneri urbanizzazione primaria;

€    60.452,25 di costo di costruzione.

In applicazione dell’art. 128 della LRT n. 1/2005, dal 6 maggio 2010, lo stesso signor Armando Nodi aveva il dovere di richiedere alla Società “Massa Marittima Sviluppo” anche il pagamento della sanzione pari al 40% sul contributo di costruzione e, quindi, di ULTERIORI € 173.551,38.

Pertanto, a seguito della corretta applicazione delle disposizioni in materia di contributo di costruzione, dal 6 maggio 2010 il Responsabile del Settore signor Armando Nodi doveva richiedere alla società Massa Marittima Sviluppo la somma complessiva di € 607.429,83, oltre interessi legali per ogni giorno di ritardo nel pagamento.

Da tale somma, dovevasi unicamente detrarre quanto corrisposto a titolo di costo di costruzione, ovvero l’importo di € 30.226,12 pagato a mezzo di assegno circolare non trasferibile [quando mai si paga così un ente pubblico?] e consegnato all’Ente in data 31.12.2010, poi integrato con ulteriore versamento di pari importo (a totale copertura del costo di costruzione) effettuato tardivamente in data 12.05.2011.

Identico dovere di ingiungere il pagamento grava e gravava sull’attuale Responsabile del Settore arch. Assuntina Maria Messina, la quale ha e aveva il preciso dovere di richiedere alla Società “Massa Marittima Sviluppo” il pagamento della somma di € 607.429,83 oltre interessi legali dal 6 maggio 2010, ma detratto quanto corrisposto a titolo di costo di costruzione.

A tale riguardo, anche l’ex Sindaco Lidia Bai (chiamata a sovrintendere sul funzionamento del Settore Urbanistica) ed il Segretario Giovanni Rubolino (garante della legalità dell’azione amministrativa in seno all’Ente) HANNO PRECISE GRAVI RESPONSABILITA’.

Lo scomputo TOTALE DEGLI ONERI DI URBANIZZAZIONE è dunque da considerare ILLEGITTIMAMENTE CONCESSO alla Società “Massa Marittima Sviluppo”.

* * *

Quand’anche non volessimo rimanere ULTERIORMENTE TURBATI dalla vicenda, eccone un altro sconcertante capitolo.

MA SE TALUNE OPERE NON SONO PREVISTE DAL PROGETTO, I RELATIVI ONERI POSSONO ESSERE SCOMPUTATI?

OVVIAMENTE NO.

E IL PROGETTO DELL’EX-AGRARIA PREVEDE OPERE DI URBANIZZAZIONE SECONDARIA (ovvero asili nido e scuole materne, scuole dell’obbligo nonché strutture e complessi per l’istruzione superiore all’obbligo, mercati di quartiere, delegazioni comunali, chiese e altri edifici religiosi, impianti sportivi di quartiere, aree verdi di quartiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie)?

NO, IL PROGETTO DELL’EX-AGRARIA NON PREVEDE ALCUNA OPERA DI URBANIZZAZIONE SECONDARIA.

PERCHE’, ALLORA, OLTRE ALLE OPERE DI URBANIZZAZIONE PRIMARIA, ALLA SOCIETA’ “MASSA MARITTIMA SVILUPPO” SONO STATI SCONTATI LA BELLEZZA DI € 265.734,00 DI OPERE DI URBANIZZAZIONE SECONDARIA?

COME SCOMPUTARE CIO’ CHE NON DEVE ESSERE REALIZZATO ???

IN CAMBIO DI CHE COSA OPERARE LO SCOMPUTO ???

NEL CASO DI SPECIE, LE OPERE DI URBANIZZAZIONE SECONDARIA PER € 265.734,00 NON POTEVANO ESSERE SCOMPUTATE ED IL LORO PAGAMENTO DOVEVA ESSERE PRETESO COSI’ COME QUELLO RELATIVO AL COSTO DI COSTRUZIONE !!!

LO SCOMPUTO TOTALE E INDIFFERENZIATO DEGLI ONERI NON E’ CONSENTITO.

Trattandosi di categorie non omogenee di opere pubbliche, tra gli oneri dovuti per le opere di urbanizzazione primaria e quelle di urbanizzazione secondaria non è ammessa alcuna forma di compensazione poiché la ratio delle norme urbanistiche consiste nel preminente interesse pubblico acché l’amministrazione comunale usufruisca di entrambi i tipi di opera di urbanizzazione.

E’ infatti diversa la funzione assolta dalle due fattispecie: l’una rende effettivamente edificabile l’area su cui sorgerà l’intervento edilizio (dotandola dei manufatti e dei servizi indispensabili per l’agibilità e la fruibilità di un fabbricato secondo la propria destinazione d’uso) e l’altra concerne la comunità urbanizzata nel suo complesso per dotarla di strutture e servizi che servono a scopi generali (asili, parchi, biblioteche, impianti sportivi etc.) e non attengono in modo specifico all’intervento edilizio, bensì alla comunità che risiede in un dato comprensorio.

Dalla diversità di funzione ne deriva l’infungibilità fra le due categorie di opere, tant’è che la classificazione nell’ambito di ciascuna delle categorie è stata compiuta dal legislatore senza possibilità di deroga per l’interprete.

Sotto un profilo sistematico, il divieto di compensazione globale e indifferenziata fra le opere di urbanizzazione primaria e secondaria realizzate dal promotore dell’intervento edilizio è il logico corollario alla predetta infungibilità.

Inoltre, in data 18 Gennaio 2013, relativamente a parte delle nuove unità immobiliari a destinazione abitativa realizzate nell’area EX-AGRARIA di Massa Marittima, è stata depositata l’attestazione di agibilità ex art.86 della LRT 1/2005 a firma dell’arch. Adriano Tortorelli.

Con tale attestazione, il Professionista, pienamente a conoscenza delle proprie responsabilità ai sensi dell’art.359 e dell’art.481 del Codice Penale, consapevole che le false dichiarazioni, la falsità negli atti e l’uso di atti falsi comportano l’applicazione delle sanzioni penali previste dall’art.76 del D.P.R. n. 445/2000 e la decadenza dai benefici conseguiti, HA DICHIARATO che gli interventi e le opere di cui all’edificazione (nuove costruzioni residenziali private ed opere di urbanizzazione) sono conformi alle norme edilizie e urbanistiche vigenti.

Ma le OPERE DI URBANIZZAZIONE, anche alla data del presente esposto, NON SONO ASSOLUTAMENTE STATE ESEGUITE e NESSUNA AGIBILITA’ POTEVA ESSERE RILASCIATA.

Anche il Decreto Legge 21 Giugno 2013, n.69, convertito con modificazioni nella Legge 9 Agosto 2013, n.98 (c.d. “Decreto del fare”), pur introducendo importanti modifiche all’istituto dell’agibilità delle costruzioni edilizie, non legittima quanto avvenuto.

Questo il testo dell’art.24 del DPR 06.06.2001 n.380, come da essa modificato.

4-bis. Il certificato di agibilità può essere richiesto anche:

a) per singoli edifici o singole porzioni della costruzione, purché funzionalmente autonomi, qualora siano state realizzate e collaudate le opere di urbanizzazione primaria relative all’intero intervento edilizio e siano state completate le parti comuni relative al singolo edificio o singola porzione della costruzione;

b) per singole unità immobiliari, purché siano completati le opere strutturali, gli impianti, le parti comuni e le opere di urbanizzazione primarie ultimate o dichiarate funzionali rispetto all’edificio oggetto di agibilità parziale.

4-ter. (soppresso)

Dunque, se il Legislatore ha introdotto solo con esso la possibilità che il competente Ufficio comunale possa rilasciare il certificato di agibilità anche per edifici parzialmente ultimati, è ragionevole pensare che fino ad allora tale possibilità fosse preclusa.

Ne consegue che il deposito avanzato dal titolare del permesso di costruire e teso a certificarne l’agibilità parziale per taluni appartamenti dell’EX-AGRARIA doveva essere ritenuto INAMMISSIBILE.

SENZA IL COMPLETAMENTO E IL COLLAUDO DELLE OPERE DI URBANIZZAZIONE DA ACQUISIRE AL PATRIMONIO DELL’ENTE, NESSUNA CERTIFICAZIONE DI AGIBILITA’ POTEVA ESSERE RILASCIATA.

* * *

Ricapitolando, il Permesso di Costruire quanto di cui al primo lotto del Piano di Recupero dell’Area EX-AGRARIA è stato rilasciato in maniera assai originale ovvero:

SENZA CHE FOSSE STATA SOTTOSCRITTA LA CONVENZIONE URBANISTICA (condizione imprescindibile per il rilascio di un qualsiasi titolo edilizio che la preveda);

SENZA RICHIEDERE IL PAGAMENTO DEL CONTRIBUTO CONCESSORIO (ovvero il contributo di costruzione) PER € 433.878,45;

ESIGENDO IL SOLO COSTO DI COSTRUZIONE PER € 60.452,25.

AVALLANDO L’INDEBITO SCOMPUTO COMPLESSIVO E INDISCRIMINATO DEGLI ONERI DI URBANIZZAZIONE;

AVALLANDO L’INDEBITO SCOMPUTO DELLA PORZIONE DEGLI ONERI RELATIVI ALLE OPERE DI URBANIZZAZIONE SECONDARIA (che non erano previste!!!);

IN ASSENZA DI UNA SPECIFICA DELIBERA DI GIUNTA CON CUI FOSSE STATO AUTORIZZATO TALE SCOMPUTO A FRONTE DELL’ESECUZIONE DIRETTA DELLE OPERE;

IN ASSENZA DI UNA SPECIFICA DELIBERA DI GIUNTA CON CUI FOSSE STATA AUTORIZZATA LA RATEIZZAZIONE DI QUANTO DA CORRISPONDERE AL COMUNE A TITOLO DI CONTRIBUTO CONCESSORIO;

IN ASSENZA DI UN APPOSITO REGOLAMENTO COMUNALE CHE DISCIPLINASSE ESPRESSAMENTE L’ESECUZIONE DELLE OPERE DI URBANIZZAZIONE A SCOMPUTO DEGLI ONERI E DESTINATE AD ESSERE ACQUISITE AL PATRIMONIO PUBBLICO;

SENZA AVER PROMOSSO LA DOVEROSA VALUTAZIONE QUALITATIVA DA PARTE DEL RESPONSABILE DEL SETTORE FINANZIARIO DELLA GARANZIA FIDEIUSSORIA (a tutela dell’Ente) CIRCA IL COSTO DELLE OPERE DI URBANIZZAZIONE SCOMPUTATE ALLA SOCIETA’ “MASSA MARITTIMA SVILUPPO” A FRONTE DELL’IMPEGNO DI QUEST’ULTIMA A REALIZZARLE IN PROPRIO;

IN ASSENZA DEL PROGETTO ESECUTIVO DELLE MEDESIME OPERE DI URBANIZZAZIONE (poi presentato il 12 Maggio 2011 con protocollo n.6320).

Successivamente, dal 6 Maggio 2010, si è proceduto:

SENZA PRETENDERE IL PAGAMENTO DELLA SANZIONE DEL 40% SULL’IMPORTO DOVUTO, PARI AD ULTERIORI € 173.551,38;

SENZA PRETENDERE IL PAGAMENTO DEGLI INTERESSI LEGALI SULLE SOMME NON CORRISPOSTE NEI TERMINI DI LEGGE;

SENZA PRETENDERE PROVA DEL RINNOVO DELLE PORZIONI SCADUTE DELLA GARANZIA FIDEIUSSORIA A TUTELA DEL COMUNE E A GARANZIA DELLA CORRETTA ESECUZIONE DELLE OPERE PUBBLICHE.

* * *

Quanto detto, è ben chiarito dal parere n.66 della Corte dei Conti, sez. Lombardia, del 15 settembre 2008.

I permessi di costruire che il comune concede quale espressione del jus aedificandi insito nel diritto di proprietà privata, hanno natura onerosa, poiché comportano l’obbligo di versamento dei contributi dovuti all’ente pubblico da parte di coloro che realizzano interventi di trasformazione edilizia del territorio, a titolo di compartecipazione alle spese che i comuni sostengono per migliorare lo sviluppo urbano e la qualità della vita sul territorio di pertinenza.

Il rilascio del permesso di costruire conduce alla corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione, determinato secondo parametri di legge previsti ai sensi dell’art. 16, comma 4, del DPR 380/2001. Gli oneri concessori sono stabiliti con delibera del consiglio comunale sulla scorta di parametri definiti dalla regione di appartenenza per categorie di comuni, in relazione all’ampiezza e all’andamento demografico, alle caratteristiche geografiche, alla destinazione di zone previste negli strumenti urbanistici vigenti, ai limiti e rapporti minimi inderogabili fissati in applicazione dell’art.41 quinquies, penultimo ed ultimo comma, della legge urbanistica 17 agosto 1942 n.1150 e successive integrazioni e modificazioni, nonché delle leggi regionali (art.16, comma 4, lettere a,b,c,d, DPR 380/2001).

La quota di contributo inerente gli oneri di urbanizzazione è corrisposta al comune all’atto del rilascio del permesso di costruire e può essere rateizzata a richiesta dell’interessato. A scomputo parziale o totale della quota dovuta, il titolare del permesso di costruire si obbliga mediante la stipulazione di un’apposita convenzione urbanistica, a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione nel rispetto dei principi stabiliti dall’art.2, comma 5 della legge n.109/1994 ed, ora, dal vigente Codice dei Contratti (D. Lgs. 163/2006).

Nel caso in cui la realizzazione di tali opere comporti oneri inferiori per l’interessato da quelli previsti dalla convenzione attuativa del piano d’intervento edilizio, ne è corrisposta la differenza all’ente comunale. Tuttavia, il calcolo della somma dovuta deve essere effettuato distintamente per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, senza possibilità di effettuare operazioni compensative, non differenziando fra le due categorie di opere.

Il divieto dello scomputo globale e indifferenziato, ancorché previsto solo nell’ipotesi in cui le opere realizzate per entrambe le categorie abbiano un valore inferiore al corrispondente onere monetizzato, deve essere esteso indistintamente ad ogni intervento manipolativo del territorio. Il problema non si pone se le opere consegnate al comune abbiano valore maggiore o uguale agli oneri di urbanizzazione previsti a scomputo: l’ente si avvantaggerà delle migliorie incrementando il proprio patrimonio indisponibile.

Quid juris invece nel caso in cui le opere realizzate per almeno una delle due categorie risultino di valore superiore agli oneri quantificati nella convenzione urbanistica?

Ovvero, in altri termini, il maggior valore realizzato in una delle due categorie di opere di urbanizzazione può essere compensato con il minor valore delle opere realizzate nell’altra? L’individuazione delle categorie di opere di urbanizzazione primaria e secondaria è effettuata nei commi 7, 7 bis e 8 dell’art.16 del DPR 380/2001 e risponde ad inderogabili esigenze di tutela del territorio.

Trattandosi di categorie non omogenee di opere pubbliche da realizzare a vantaggio della collettività che subisce la trasformazione urbana derivante dall’intervento edilizio, non è ammessa alcuna forma di compensazione fra gli oneri dovuti per le diverse fattispecie, poiché la ratio delle norme urbanistiche deve essere rinvenuta nel preminente interesse pubblico a che l’amministrazione comunale usufruisca di ogni opera di urbanizzazione, in ragione della diversa ma ugualmente imprescindibile funzione, che le opere primarie e secondarie assolvono per il corretto assetto del territorio.

La soluzione prospettata al quesito trova fondamento nella diversa funzione assolta dalle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.

Le une, rendono effettivamente edificabile l’area su cui sorgerà l’intervento edilizio, dotandola dei manufatti e dei servizi indispensabili per l’agibilità e la fruibilità di un fabbricato secondo la propria destinazione d’uso; le altre, concernono la comunità urbanizzata nel suo complesso per arricchirla di strutture e servizi che servono a scopi generali (asili, parchi, biblioteche, impianti sportivi etc.) e non attengono in modo specifico all’intervento edilizio, bensì alla generalità degli abitanti di un dato comprensorio.

Dalla diversità di funzione di tali opere, ne deriva l’infungibilità fra le due categorie medesime, tant’è che la classificazione nell’ambito di ciascuna delle categorie è stata compiuta dal legislatore senza possibilità di deroga per l’interprete.

Sotto un profilo sistematico, il divieto di compensazione globale e indifferenziata fra le opere di urbanizzazione primaria e secondaria realizzate dal promotore dell’intervento edilizio è il logico corollario alla predetta infungibilità. Entrambi gli interventi di urbanizzazione sono strumenti necessari in sede di rilascio del permesso di costruire ed in fase di stipula della convenzione urbanistica, la quale dovrà contenere la descrizione analitica e le caratteristiche tecnico-costruttive delle opere da realizzare a scomputo degli oneri.

In tale momento l’amministrazione comunale individua le opere da costruire, al fine di razionalizzare l’intervento di trasformazione urbana in un’ottica di imprescindibile tutela e valorizzazione del territorio.

In conclusione, rilevando che la legislazione di settore, sia essa di fonte nazionale o regionale, impone che siano esattamente e distintamente determinati gli importi degli oneri di urbanizzazione a scomputo, nonché le caratteristiche tecnico-costruttive delle opere primarie e secondarie da realizzare, si ritiene preclusa, per le motivazioni che precedono, l’eventuale compensazione globale e indifferenziata fra oneri primari e secondari.

Il parere n.40 rilasciato dalla Corte dei Conti, sez. Piemonte, del 20 maggio 2010 chiarisce quanto appresso.

Le opere di urbanizzazione primaria e secondaria siano considerate separatamente dal legislatore in ragione della loro diversa funzione e che preoccupazione di questo sia stata, non tanto o non solo, attribuire un’entrata ai comuni, bensì assicurare l’esecuzione delle opere, direttamente – a scomputo – ovvero mediante la corresponsione del relativo costo.

L’esistenza delle opere di urbanizzazione primaria (ovvero la prevista attuazione delle stesse), va sottolineato, costituisce condizione cui è subordinato il rilascio del permesso di costruire (art.12, comma 2 DPR 380/2001).

La specificità della previsione porta ad escludere che tale presupposto possa essere soddisfatto altrimenti, mediante la realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria di valore corrispondente. 

Analogamente è da dirsi per il caso speculare, ovvero quando si intenda assolvere gli oneri per opere di urbanizzazione secondaria mediante la realizzazione a scomputo di opere di urbanizzazione primaria.

Da quanto sopra emerge, infatti, che si tratta di due categorie non omogenee di opere pubbliche da realizzare a vantaggio della collettività situata sul territorio oggetto di trasformazione urbanistica e, come tali, non interscambiabili e fungibili tra loro.

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